[ 余秀才 ]——(2012-8-27) / 已閱32455次
論村規(guī)民約與法律法規(guī)的沖突及對策（上）
——村規(guī)民約中的罰款權(quán)問題
作者：余秀才[1]
總序
村規(guī)民約屬廣義上的法，從法的演變歷史看，產(chǎn)生于國法之前。先有村規(guī)民約，后各村寨聯(lián)合形成部落、氏族盟約，在斗爭中，勝利的部落在吸收其他部落盟約中合理有益的部分的基礎(chǔ)上，將其本部落原用的盟約強制推行，形成國家法律。盡管我國早在秦朝時就設(shè)立了村寨一級的行政長官——里長，盡管我國現(xiàn)在的法制建設(shè)已取得了長足的進步，法律基本健全，盡管法制宣傳的力度在不斷加大，但不可否認的是，在我國仍有相當一部分村、寨為國法所鞭長莫及，這源于歷史、經(jīng)濟、文化、教育、地理環(huán)境及交通等多方面的原因。筆者認為，最主要的原因是經(jīng)濟和交通條件惡劣，使救濟成本高昂，為村民所負擔不起，這導致了大量村規(guī)民約的滋生和存在。
村規(guī)民約，在特定時期、特定地域?qū)S護社會穩(wěn)定，保障人民安居樂業(yè)起著國家法律無法比擬的作用。但也由此產(chǎn)生了與國家法律法規(guī)的諸多沖突，總結(jié)起來主要體現(xiàn)在兩個方面：一是村規(guī)民約中的罰款權(quán)（處罰權(quán)）問題；二是與婚姻家庭有關(guān)的同居、事實婚姻、贍養(yǎng)、繼承等問題。針對之，筆者分為上、下兩部分予以論述。
摘要：
村民小組非行政機關(guān)，無行政罰款權(quán)，非司法機關(guān)，無司法罰款權(quán)（含刑事罰金）。然“無天平的寶劍是赤裸裸的暴力，無寶劍的天平則意味著法的軟弱可欺”[2]，故罰則部分是法的核心。隨著國家法律的逐步完善，已廢除身體刑（如杖刑，死刑除外），將限制人身自由的處罰權(quán)（如行政、刑事和司法拘留）收歸國家，使村規(guī)民約除罰款之外，無其他可用處罰方式[3]。如罰款權(quán)亦廢，則村規(guī)民約將形同廢紙，危及村民公共利益，故完全否定村規(guī)民約中的罰款權(quán)極易引起群體性事件，完全承認其罰款權(quán)，則又極易形成多數(shù)人的暴政，故須謹慎為之。
關(guān)鍵詞：
村規(guī)民約、罰款權(quán)、法律契約論、違約金
引言：
近日筆者遇到這樣一個案例，原告系被告村民小組村民，因與本村村民甲因賭博起爭議進而互毆致傷，村上責令兩人均先繳納押金8000元后組織調(diào)解，后甲因同意認錯并同意村小組的調(diào)解方案，村小組退還了其8000元。村小組認定原告負主要責任，令其承擔他人人身、財產(chǎn)損失，原告因不同意調(diào)解方案，全村每戶均派人簽字按手印后作出《處罰決定書》，沒收原告的該8000元。原告不服訴至法院要求解決。我院處理過的類似案件還有多起，曾有村民因違反村規(guī)民約，村上責令繳納罰款而拒交，全體村民遂將其家豬、牛拖來殺了分掉、吃掉，進而引發(fā)刑事案件或民事案件，法院最終判決村民小組承擔賠償責任或侵權(quán)人承擔刑事責任后，導致違規(guī)村民被“開除村籍”，在村里無容身之地，社會效果和法律效果都極差。國家法與村規(guī)民約沖突之如此激烈，引發(fā)了筆者的思考——
一、罰款的由來與定性
在人類社會的最初狀態(tài)，物質(zhì)財富極為有限，違法犯罪者幾乎無財產(chǎn)，對之懲罰均通過損害其肢體實現(xiàn)，故中國之奴隸制五刑為“墨、劓、剕、宮、大辟”[4]，封建制五刑為“笞、杖、徒、流、死”[5]。其實，“據(jù)有關(guān)資料記載，早在夏朝時，中國就已有了以貴重金屬抵贖刑罰之贖刑制度……按《尚書·呂刑期》的說法，當時墨罪贖銅六百兩，劓刑贖銅一千二百兩……大辟即死刑贖銅六千兩。數(shù)額如此巨大，當然只有上層貴族才能以銅贖罪，所以贖刑制度實際上是一種保障少數(shù)貴族、官僚特權(quán)的制度。”[6]可見，罰款，在開始出現(xiàn)時，非獨立刑種，僅為折抵刑罰之執(zhí)行措施，目的系保護有錢人。民財隨生產(chǎn)發(fā)展而日增，為體現(xiàn)人文關(guān)懷、體恤民情、表現(xiàn)愛民思想，更為增加財政收入，贖刑逐漸平民化、寬泛化。“從云夢秦簡看，秦代的贖刑范圍已非常廣泛，包括宮刑、死刑均可贖免。”[7]但直至清代，罰款仍非獨立刑種。直到清末修律時引進西方刑罰制度，才在制定的《大清現(xiàn)行刑律》中“將笞杖改為罰金”，并以罰金、徒、流、遣、死五刑取代原笞、杖、徒、流、死五刑[8]。
中國古代立法者一般認為“法度非刑不立，故欲以政導民者，必以刑齊民”[9]，故我古代無獨立的行政法和民法，當然也就不可能產(chǎn)生行政罰款和民事罰款。
在我國現(xiàn)行法律中，刑事為罰金，行政為罰款。民事方面較復雜，僅程序法中明文規(guī)定有罰款，實體法中未規(guī)定。這些罰款往往與一定的公權(quán)力有關(guān)，故其設(shè)立和行使受法律的嚴格限制，目的在于保障公民的財產(chǎn)權(quán)。
二、罰款的另一種理解
現(xiàn)實生活中，罰款以另一種形式大量存在，如公司企業(yè)中對遲到、早退、曠工的員工予以罰款（扣工資），工廠、礦山對違規(guī)操作人員予以罰款，大量企業(yè)甚至要求職工承擔或分擔職工過錯造成的損失，這些罰款數(shù)額甚至超過治安管理處罰法規(guī)定的對個人最高罰款額500元。此即民事實體法中無規(guī)定卻實際存在的罰款權(quán)。該如何理解之？
（一）參照刑事罰金、行政罰款理解
毋庸置疑，這是死胡同。表面上看，這些罰款也具有一定公共權(quán)力的性質(zhì)，但此公權(quán)絕非國家意義上的公權(quán)，故不可與刑事罰金、行政罰款和民訴罰款相提并論，當然亦不可能為國家法律所承認——首先，依立法法、刑法和行政處罰法之規(guī)定，公司企業(yè)非國家權(quán)力機關(guān)，無設(shè)定罰金、罰款之立法權(quán)。其次，公司企業(yè)系民事主體，非國家機關(guān)，無權(quán)行使刑事罰金權(quán)和行政罰款權(quán)。村民小組亦然。
（二）參照違約金理解
將之理解為違約責任，即員工與公司企業(yè)有勞動合同，其因遲到、早退、曠工構(gòu)成違約，違反規(guī)章制度而承擔相應責任。表面上看，此亦死胡同——依勞動合同法第二十二條、第二十三條和第二十五條之規(guī)定[10]，該違約金不合法。哪怕跳出勞動合同，按寬泛的合同、契約理解，依合同法第五十二條之規(guī)定，亦可能因“違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定”而被認定無效。因此，如嚴格用法律來審查，將得出非常荒謬之結(jié)論——公司企業(yè)之扣款行為違法。
（三）用更寬泛的契約理論來理解
沒有規(guī)矩，不成方圓，國有國法，家有家規(guī)，如說公司企業(yè)對違反其規(guī)章制度的員工予以罰款（扣工資）不合法，相信無人能接受。筆者認為，罰款，實質(zhì)為用財產(chǎn)承擔責任之方式，故民法通則第一百三十四條第一款第（八）項規(guī)定的“支付違約金”，亦可理解為廣義的罰款。這涉及“法律即契約”的理論，筆者將在下面論述。
三、法律契約論視野下的村規(guī)民約
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