[ 陳昌銀 ]——(2008-3-5) / 已閱27047次
“行政違法”與“違法行政”概念辨析
（作者：陳昌銀 李學(xué)高 江蘇省射陽縣人民政府辦公室）
行政違法與違法行政這兩個(gè)概念不僅在學(xué)術(shù)論著上有爭議，在法律規(guī)范文本中也存在混用現(xiàn)象。清末思想家梁啟超說：“法律之文辭有三要件，一曰明，二曰確，三曰彈力性”。詞語固然存在多義，具有不確定性，但是在同樣環(huán)境中，不同的理解和含義應(yīng)當(dāng)?shù)玫较拗疲荒軓牟煌膶哟紊线M(jìn)行，不然就會眾說紛紜。法律語言如果不能精確地表達(dá)法律概念，就可能妨害法律交際，難以達(dá)到法律實(shí)施的目的。本文擬從行政、依法行政、行政違法、違法行政等概念在行政法學(xué)領(lǐng)域之間的關(guān)系作簡單探討，以期大方之家斧正。
概念篇
一、“行政”
“行政”是一個(gè)在行政學(xué)、政治學(xué)、行政法學(xué)等領(lǐng)域被廣泛使用的術(shù)語，人們從不同的角度賦予其不同的涵義。英文是administration,源于拉丁文administrare,原意是“執(zhí)行事務(wù)”。據(jù)美國《文字與科學(xué)》一書統(tǒng)計(jì)，“行政”一詞有多達(dá)12種含義。在《現(xiàn)代漢語詞典》中，“行政”的基本詞義是“行使國家權(quán)力的；指機(jī)關(guān)、企業(yè)、團(tuán)體等內(nèi)部管理工作”，包含了公共行政和私人行政兩方面的內(nèi)涵。
在公共行政方面，國內(nèi)外學(xué)者亦無統(tǒng)一的解釋，學(xué)說紛紜，如“三權(quán)分立說”、“相對功能說”、“行政管理說”等等。馬克思在《評“普魯士人”和“普魯士國王和社會改革”》一書中給“行政”所下的定義是“行政是國家的組織活動(dòng)”。這一定義有三層意思：行政是一種國家活動(dòng)，不是一般的社會活動(dòng)。只有國家出現(xiàn)以后才有行政。行政也會隨著國家的消亡而消亡。行政不是國家的所有活動(dòng)，只是它的組織活動(dòng)。例如：對國家事務(wù)進(jìn)行組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理等。3.只有國家或者負(fù)責(zé)代表國家的國家機(jī)關(guān)才有權(quán)進(jìn)行行政活動(dòng)。在我國，大多數(shù)學(xué)者引用了該定義，并以此為基點(diǎn)進(jìn)行引伸和發(fā)揮。如：
“行政是國家的基本職能之一，指國家行政主體為實(shí)現(xiàn)國家職能，依法對國家和社會事務(wù)進(jìn)行組織和管理的活動(dòng)”。
“行政是國家行政主體對國家事務(wù)和社會事務(wù)以決策、組織、管理和調(diào)控等特定手段發(fā)生作用的活動(dòng)”。
“行政是國家行政機(jī)關(guān)等行政主體為執(zhí)行國家意志，實(shí)現(xiàn)國家與社會公共利益、組織管理國家與社會公共事務(wù)的活動(dòng)”。
“行政是特定的行政主體為了實(shí)現(xiàn)公共利益而對公共事務(wù)進(jìn)行必要的管理、服務(wù)以及制裁的行為”。
二、“依法行政”
1993年3月，第八屆全國人大第一次會議《政府工作報(bào)告》中提出：“各級政府都要依法行政，嚴(yán)格依法辦事”。同年11月，黨的第十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中提出：“各級政府都要依法行政、依法辦事”，是我國第一次在黨的文件中確立依法行政的原則。
國務(wù)院法制辦在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》專題問答中明確了依法行政的含義，即依法行政是指行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定取得、行使行政權(quán)力，并對行政行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。基本內(nèi)容包括：行政主體合法；行政權(quán)的取得和行使合法；行使行政權(quán)必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，權(quán)責(zé)統(tǒng)一。同時(shí)指出，依法行政要解決的是行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的合法性問題，規(guī)范的是行政權(quán)力而不是老百姓。其含義是指國家的公共管理活動(dòng)必須依法進(jìn)行,符合法律的規(guī)定,依法去管行政機(jī)關(guān)及其工作人員,而不是用法去治行政相對人。
三、“行政違法”
關(guān)于“行政違法”有三種代表性觀點(diǎn)：
行政違法是指行政法主體（即行政法律關(guān)系的當(dāng)事人）違反行政法律規(guī)范，侵害受法律保護(hù)的行政關(guān)系而尚未構(gòu)成犯罪的有過錯(cuò)行為。由于行政法主體包括行政人和相對人，因此，行政違法自然包括行政人的違法和相對人的違法，是與民事違法、刑事違法并列的違法行為。
行政違法行為是指公民、法人或者其他組織故意或過失實(shí)施的違反行政法規(guī)范、侵犯國家安全、社會公益或個(gè)人、組織的合法權(quán)益、危害國家安全或社會秩序，但尚不構(gòu)成犯罪的行為。
行政違法是指行政主體所實(shí)施的，違反行政法律規(guī)范，侵害受法律保護(hù)的行政關(guān)系而尚未構(gòu)成犯罪的有過錯(cuò)的行政行為。
四、“違法行政”
有的學(xué)者將其定義為，違法行政是行政主體在行使行政職權(quán)、進(jìn)行行政管理過程中實(shí)施的違反法律規(guī)范，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的各種違法行為的總稱。
胡建淼主編的《行政行為基本范疇研究》一書中，將違法行政行為定義為，行政主體違反合法行政行為法律要件的違背行政公共性（或行政目的）的行政行為。并且認(rèn)為，合法行政行為與違法行政行為完全是對應(yīng)關(guān)系的一對范疇。
觀點(diǎn)篇
我們認(rèn)為，將“違法行政”界定為行政主體方違法；將“行政違法”界定為行政相對方違法比較適宜。
一、國務(wù)院法制辦在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》專題問答中已經(jīng)對“依法行政”的含義作了明確界定（詳見中國政府法制信息網(wǎng)），從該含義可以看出，“依法行政”是行政主體方的事情，不包括行政相對方。《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》是國務(wù)院發(fā)布的重要綱領(lǐng)性文件，文件中所使用的概念以及對概念內(nèi)涵與外延的界定具有“規(guī)矩”作用，在立法中，這種做法也很多，不得隨意作出其他解釋。
二、從形式邏輯角度分析，“依法行政”是正概念，“違法行政”是負(fù)概念，它們之間是矛盾關(guān)系，均是“行政”的種概念。也許有人認(rèn)為，它們之間是反對關(guān)系，還有一個(gè)“不當(dāng)行政”夾在其中。我們認(rèn)為，“不當(dāng)行政”是“違法行政”的一種特殊表現(xiàn)形式，其前提是具有違法性，可以包含于“違法行政”外延中來。
三、在一些地方立法中，“違法行政”與“行政違法”的概念使用也是與我們的觀點(diǎn)是一致的。如：
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