[ 劉春庭 ]——(2002-3-21) / 已閱49599次
《WTO 政府采購(gòu)協(xié)定》對(duì)國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)制度的影響及挑戰(zhàn)
清華大學(xué)公共管理學(xué)院
劉春庭
摘要
目前，政府采購(gòu)制度在中國(guó)還處于建立的初期，學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)際立法經(jīng)驗(yàn)顯得尤為重要。本文從立法目標(biāo)、法律適用范圍和采購(gòu)方式的選擇和適用三個(gè)方面對(duì)WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》、《聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)法委員會(huì)貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》以及國(guó)內(nèi)相關(guān)立法進(jìn)行了比較分析。隨著我們對(duì)世貿(mào)組織的加入，加入GPA開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)是遲早的事情。對(duì)此，我們?cè)诹⒎ㄉ蠎?yīng)該有所準(zhǔn)備，在采購(gòu)的基本制度和運(yùn)行規(guī)則上要注意與國(guó)際接軌。在加入GPA之前，我們應(yīng)該充分發(fā)揮政府采購(gòu)的合法貿(mào)易壁壘的作用，為國(guó)內(nèi)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)提供必要的保護(hù)。在確定政府采購(gòu)法的適用范圍的時(shí)候，要從采購(gòu)項(xiàng)目的角度出發(fā)，利用項(xiàng)目資金的公共性、項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性和公益性的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量。政府采購(gòu)的采購(gòu)方法及其適用是政府采購(gòu)制度中的一個(gè)核心性的問(wèn)題。從我國(guó)政府采購(gòu)的立法目的上來(lái)看，應(yīng)該將采購(gòu)的重點(diǎn)放在那些公開(kāi)程度高，競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)，規(guī)范性比較突出的采購(gòu)方法上，對(duì)其他的方法的適用要加以嚴(yán)格的限制，從而保證政府采購(gòu)制度和觀念的健康形成和發(fā)展；同時(shí)，要明確每種采購(gòu)方法的適用條件，使采購(gòu)者在采購(gòu)實(shí)踐中正確選擇采購(gòu)方法，使法律得以真正地貫徹實(shí)施。待政府采購(gòu)市場(chǎng)對(duì)外開(kāi)放之后，再給予那些限制競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式以更多的關(guān)注，發(fā)揮它們的合法貿(mào)易壁壘的作用。
Abstract
Up till now, the regulation system of government procurement has just got its life, so studying and learning the international government procurement law seems so necessary that we must do it immediately. This article from the view of the aim, the scope and the manner and its use scope of the government procurement act compare and analyze the Government Procurement Agreement (GPA) and the Model law of procurement on goods projects and services issued by the United Nations Community on Trade Act. After the joining of the World Trade Organization (WTO), it will be the subject of time for china to sign the GPA and open the government procurement market toward the world. So something must be done in our legislation to prepare for it, the regulation in of basic system and its running rule should fit the common require of international procurement law. But before we sign the GPA, we should use the system of government procurement as a good trade vallation which can provide some developing or important industry with legal protection from the foreign competition. To decide the scope in which the procurement law should applicable, we should start our view from the procurement items, and analyze by these standards: whether the fund for the item is public; whether the item is competitive; whether the item is for commonweal. The manners of the government procurement and their use is the top subject in the system. To fit the goal of our government procurement, we should put the emphases on the manners which is open competitive and well regulated. Other manners should be limited to ensure the system and concept form healthily. For each manner, it should be clarified when and where the manner can come into use. So each manner can be use exactly. After china open its procurement market, more attention should be taken on those uncompetitive manners because they are legal trade vallation.
序言
政府采購(gòu)是指國(guó)家機(jī)關(guān)或公共事業(yè)單位及其授權(quán)的組織為了公共利益或自身機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)或職能的需要而使用公共資金進(jìn)行的對(duì)貨物、工程和服務(wù)的采購(gòu)行為。政府采購(gòu)制度的推行，是公共消費(fèi)領(lǐng)域的一種制度性的創(chuàng)新，堪稱是一場(chǎng)革命。目前，該制度已經(jīng)成為多數(shù)國(guó)家管理公共支出的重要手段，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中起著舉足輕重的作用。由于政府采購(gòu)的采購(gòu)主體主要是各國(guó)的中央及地方政府, 所以采購(gòu)的金額往往十分巨大，一般要占到一國(guó)的國(guó)民生產(chǎn)總值的10％－15％，所以各國(guó)的政府采購(gòu)占據(jù)了本國(guó)貿(mào)易的一大塊市場(chǎng)。在過(guò)去的一百多年中，政府采購(gòu)作為一種制度在一些發(fā)達(dá)國(guó)家得到了很好的發(fā)展和完善。相應(yīng)地，這些國(guó)家都建立起了較為完善的政府采購(gòu)法律體系。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和世界經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的不斷深入，政府采購(gòu)已經(jīng)慢慢演變成了國(guó)際貿(mào)易的一塊重要陣地。為了規(guī)范政府采購(gòu)制度和統(tǒng)一政府采購(gòu)市場(chǎng)，一些國(guó)際組織起草了一些國(guó)際性的政府采購(gòu)法律文件。其中較為重要的要數(shù)世界貿(mào)易組織的《政府采購(gòu)協(xié)定》和聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)的《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》了。
應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)的政府采購(gòu)制度還處于起步階段，因此認(rèn)真研究國(guó)際上的政府采購(gòu)法律文件對(duì)我們的制度建設(shè)是很有幫助的。本文擬從對(duì)這兩個(gè)國(guó)際法律文件與我們國(guó)內(nèi)的與政府采購(gòu)有關(guān)的法律文件的比較出發(fā),分析當(dāng)前形勢(shì)下我國(guó)的政府采購(gòu)立法面臨的問(wèn)題和應(yīng)該采取的對(duì)策。由于政府采購(gòu)是一個(gè)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、法律等多個(gè)學(xué)科的綜合性課題，若作全面的分析恐怕一本幾百萬(wàn)字的洋洋灑灑之作也難以勝任。本文僅從政府采購(gòu)法的立法目標(biāo)、適用范圍和采購(gòu)方法三個(gè)角度進(jìn)行分析，以期得出一些建設(shè)性的結(jié)論。
第一章．國(guó)內(nèi)外立法簡(jiǎn)介
第一節(jié)．WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》
《政府采購(gòu)協(xié)定》（Government Procurement Agreement）(簡(jiǎn)稱GPA)是《建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》的四個(gè)附件1之一，它是各締約方對(duì)外開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)，以實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)國(guó)際化和自由化的法律文件2。
《政府采購(gòu)協(xié)定》是在原《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第七回合談判于1979年達(dá)成的《政府采購(gòu)守則》的基礎(chǔ)上經(jīng)過(guò)烏拉圭回合的多邊談判而達(dá)成的。1994年4月15日，該協(xié)定在馬拉喀什簽字，并于1996年1月1日起生效。《政府采購(gòu)協(xié)定》由兩部分組成：
第一部分是序言和正文。序言表明了各締約方締結(jié)《政府采購(gòu)協(xié)定》的原由及該協(xié)定擬達(dá)到的目標(biāo)；正文部分由24個(gè)條款組成，分別從該協(xié)定的適用范圍、國(guó)民待遇和非歧視待遇、限制競(jìng)爭(zhēng)的方式、招標(biāo)和決標(biāo)程序和防止歧視的其他措施等五個(gè)方面作了規(guī)定。
第二部分是各締約方承諾開(kāi)放的政府采購(gòu)市場(chǎng)的清單、發(fā)布政府采購(gòu)信息刊物的清單等5個(gè)附屬文件。
《政府采購(gòu)協(xié)定》并未被納入加入WTO必須接受的一攬子協(xié)議的范圍之內(nèi)，由世界貿(mào)易組織的成員方或《GATT》1947的締約方自愿參加。該協(xié)定只適用于簽字方，對(duì)世貿(mào)組織的其它成員方?jīng)]有約束力。迄今為止，GPA共有27個(gè)成員方3和21個(gè)觀察員方。目前，中國(guó)臺(tái)北、冰島等45個(gè)地區(qū)和國(guó)家正在申請(qǐng)加入這一協(xié)定。其締約方約占世界貿(mào)易組織的全部成員的五分之一，且絕大多數(shù)為發(fā)達(dá)國(guó)家。
GPA是政府采購(gòu)貿(mào)易在全球范圍內(nèi)自由化的法律表現(xiàn)，是國(guó)際貿(mào)易自由化和經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的結(jié)果之一，其目的是進(jìn)行全球范圍的政府采購(gòu)自由化的制度安排。GPA進(jìn)行自由化的方法就是消除基于國(guó)別的貿(mào)易歧視，通過(guò)對(duì)招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)程序的規(guī)定來(lái)實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)市場(chǎng)的非歧視原則，從而降低和消除國(guó)際貿(mào)易壁壘，拓展世界貿(mào)易市場(chǎng)的范圍。
第二節(jié). 貿(mào)易法委員會(huì)的《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》
聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)的《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》是在該委員會(huì)的《貿(mào)易法委員會(huì)貨物和工程采購(gòu)示范法》的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的5。貿(mào)易法委員會(huì)是聯(lián)合國(guó)大會(huì)為促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易法的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一、消除因貿(mào)易法的差異而對(duì)國(guó)際貿(mào)易造成不必要的障礙而設(shè)立的機(jī)構(gòu)。其成員包括所有區(qū)域的國(guó)家和經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于各種水平的國(guó)家。貿(mào)易法委員會(huì)決定擬定《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》是因?yàn)橐恍﹪?guó)家和地區(qū)的現(xiàn)行采購(gòu)立法不夠完善或已經(jīng)過(guò)時(shí)，以至使國(guó)內(nèi)的公共采購(gòu)處于一種效率低下的局面。更為嚴(yán)重的是，有的采購(gòu)機(jī)關(guān)還存在著腐敗孳生、權(quán)力濫用的情況。尤其是對(duì)發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)處于過(guò)渡階段的國(guó)家，因?yàn)槠淙狈捎糜诠膊少?gòu)的資金，所以盡可能以最有利的方法進(jìn)行采購(gòu)是十分重要的。《示范法》就是要給這些國(guó)家或地區(qū)的國(guó)內(nèi)立法提供一個(gè)可供參考的藍(lán)本，作為各國(guó)評(píng)價(jià)和更新其采購(gòu)法規(guī)和慣例時(shí)參照的范本。另外，《示范法》還有助于減弱或消除因各國(guó)相關(guān)采購(gòu)法規(guī)的差異和缺乏明確性而造成的對(duì)國(guó)際貿(mào)易的障礙。總之，《示范法》的目的就在于對(duì)正在改革其政府采購(gòu)制度以增加經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)取向的國(guó)家或正在考慮制定采購(gòu)立法或更新其現(xiàn)有采購(gòu)立法以進(jìn)一步消除對(duì)國(guó)際貿(mào)易的障礙的國(guó)家起到幫助作用。
聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)的《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》由序言和正文兩部分組成。序言部分列明了制定政府采購(gòu)法規(guī)的目的。正文部分由57個(gè)條款組成，分為總則、采購(gòu)方法及其適用條件、招標(biāo)程序、服務(wù)采購(gòu)的主要方法、招標(biāo)方法以外的采購(gòu)程序、審查等六大部分，對(duì)整個(gè)政府采購(gòu)制度作了較為詳細(xì)的規(guī)定。
第三節(jié)．中國(guó)的政府采購(gòu)制度建設(shè)
中國(guó)的政府采購(gòu)實(shí)踐起步很晚。90年代中期，在起草《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》的過(guò)程中，我們從國(guó)外引進(jìn)了這種用市場(chǎng)的公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的方式進(jìn)行政府采購(gòu)的方法。從96年開(kāi)始，深圳、上海等地相繼開(kāi)始了政府采購(gòu)的試點(diǎn)實(shí)踐。事實(shí)證明，這種制度有助于加強(qiáng)財(cái)政支出管理、節(jié)約財(cái)政資金、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。到目前為止，我國(guó)已經(jīng)有三十余個(gè)地方政府頒布了政府采購(gòu)的地方性法規(guī)，開(kāi)始了政府采購(gòu)的實(shí)踐。 近幾年，政府采購(gòu)在國(guó)內(nèi)的發(fā)展較快。1999年以來(lái)，我國(guó)先后發(fā)布了一些全國(guó)性的政府采購(gòu)規(guī)則，構(gòu)成了中國(guó)政府采購(gòu)制度的框架。目前在國(guó)內(nèi)的法規(guī)中，最具影響力的要數(shù)財(cái)政部1999年4月17日根據(jù)《預(yù)算法》制定發(fā)布的《政府采購(gòu)管理暫行辦法》。該《辦法》對(duì)國(guó)內(nèi)的政府采購(gòu)制度建設(shè)及操作規(guī)范做出了較為系統(tǒng)的規(guī)定，并授權(quán)各省級(jí)地方財(cái)政部門(mén)制定具體的實(shí)施辦法。在同年6月份，財(cái)政部還發(fā)布了對(duì)該《辦法》的配套規(guī)定：《政府采購(gòu)合同監(jiān)督暫行辦法》和《政府采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法》，分別規(guī)定了對(duì)政府采購(gòu)合同的監(jiān)督規(guī)則和對(duì)招標(biāo)過(guò)程的管理和監(jiān)督方案。2000年9月份，財(cái)政部又發(fā)布了《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》和《政府采購(gòu)品目分類表》，前者具體規(guī)定了采購(gòu)過(guò)程中的信息公開(kāi)的方式和手段，后者為采購(gòu)過(guò)程中的標(biāo)準(zhǔn)化操作提供了標(biāo)準(zhǔn)。另外，中國(guó)人民解放軍總后勤部在2000年也發(fā)布了《總后勤部軍用物資采購(gòu)招標(biāo)管理暫行辦法》，作為軍用物資采購(gòu)過(guò)程中必須遵守的規(guī)范。1999年8月30日，全國(guó)人大常委會(huì)第11次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》，用來(lái)調(diào)整工程采購(gòu)的招標(biāo)投標(biāo)方式和過(guò)程。為了更好地執(zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》，2000年4月4日國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布了《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，7月1日又發(fā)布了《招標(biāo)公告發(fā)布暫行辦法》和《工程建設(shè)項(xiàng)目自行招標(biāo)試行辦法》。這些《辦法》和《規(guī)定》對(duì)招投標(biāo)過(guò)程做出了具體的和細(xì)化的規(guī)定，為實(shí)際操作提供了很大的幫助。
為了建立統(tǒng)一的政府采購(gòu)規(guī)范體系，促進(jìn)我國(guó)政府采購(gòu)事業(yè)的發(fā)展，目前全國(guó)人大正在起草制定一部統(tǒng)一的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》。政府采購(gòu)法是九屆全國(guó)人大常委會(huì)規(guī)劃確定由全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)起草的一部重要的法律，屬第一類立法項(xiàng)目，規(guī)劃要求在九屆人大任期內(nèi)出臺(tái)。全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)設(shè)立的政府采購(gòu)法起草組于1999年4月9日成立，正式開(kāi)始了政府采購(gòu)法的起草工作6。2000年10月該起草小組提出了政府采購(gòu)法的初稿，并于12月召開(kāi)了政府采購(gòu)立法的國(guó)際研討會(huì)。來(lái)自全國(guó)一些省級(jí)單位和中央國(guó)家機(jī)關(guān)的政府官員和美國(guó)、德國(guó)、挪威、澳大利亞和丹麥的學(xué)者參加了研討會(huì)。會(huì)議對(duì)政府采購(gòu)法的初稿進(jìn)行了逐條地討論，提出了中肯的和富有建設(shè)性的意見(jiàn)。起草小組目前正在根據(jù)國(guó)際研討會(huì)和有關(guān)方面的意見(jiàn)，對(duì)初稿進(jìn)行研究。并將在充分吸收有關(guān)意見(jiàn)和研究結(jié)果的基礎(chǔ)上，提出修訂性的第二稿。根據(jù)立法計(jì)劃，在2001年底前，該法要提交全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行審議7。
總的來(lái)說(shuō)，目前我國(guó)的政府采購(gòu)法律體系的框架主要是由《政府采購(gòu)管理暫行辦法》及各地方政府據(jù)此做出的地方性規(guī)定和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》搭成的。《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》頒布后，將由該法勾勒出我國(guó)的政府采購(gòu)框架。《中華人民共和國(guó)合同法》和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》等法律為政府采購(gòu)制度提供了相應(yīng)的后勤保障。
第二章．比較分析
第一節(jié)．立法目標(biāo)
如何確定一項(xiàng)法律的立法目標(biāo)和價(jià)值選擇，是一項(xiàng)法律制度所面臨的首要問(wèn)題。因?yàn)樗P(guān)注的不僅僅是“為什么立法和怎樣立法”的問(wèn)題，還將面向未來(lái)，對(duì)國(guó)家的執(zhí)法、司法活動(dòng)和社會(huì)公眾的行為起到指導(dǎo)和規(guī)范作用。特別是它們?cè)诔晌姆ǖ慕忉屵^(guò)程中的重要功能，在大陸法系國(guó)家尤其受到重視。所謂“目的決定方法”，不同的立法目的決定了法律具有不同內(nèi)容。
一．國(guó)內(nèi)外政府采購(gòu)立法目標(biāo)的比較
WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》所關(guān)注的焦點(diǎn)集中在政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放程度、各國(guó)的采購(gòu)制度及采購(gòu)過(guò)程的透明度、對(duì)其它成員方的供應(yīng)商給予平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)等方面，其目的便是將政府采購(gòu)市場(chǎng)納入整個(gè)的世界貿(mào)易體制之中，降低和消除政府采購(gòu)造成的貿(mào)易壁壘。也就是說(shuō)，GPA所關(guān)注的重心不是政府采購(gòu)制度，而是政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放和非歧視待遇。
GPA的上述特點(diǎn)在其序言中得到了充分的表現(xiàn)：序言中將各成員方締結(jié)GPA的目的概括為如下幾個(gè)方面8：
1．通過(guò)建立多邊的權(quán)利義務(wù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)世界貿(mào)易的更大程度的自由化和擴(kuò)大化，改善世界貿(mào)易的運(yùn)行框架；
2．消除成員方在其政府采購(gòu)領(lǐng)域中存在的對(duì)國(guó)外的供應(yīng)商的歧視性待遇；
3．增加成員方有關(guān)政府采購(gòu)的法律、管理規(guī)定、程序和做法的透明度；
4．通過(guò)建立有關(guān)通知、協(xié)商、監(jiān)督和爭(zhēng)端解決的國(guó)際程序來(lái)保證公正、及時(shí)、有效地履行政府采購(gòu)的國(guó)際規(guī)定，并盡最大可能保持各成員方的權(quán)利和義務(wù)的平衡；
5．考慮發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家的特殊情況和特殊需要，允許其得到一些特殊待遇。
相對(duì)而言，聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)的《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》（以下簡(jiǎn)稱《示范法》）則更多地關(guān)注政府采購(gòu)本身的制度建設(shè)，它從擴(kuò)大政府采購(gòu)的供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)性范圍出發(fā)，強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)市場(chǎng)面向國(guó)際市場(chǎng)的開(kāi)放，強(qiáng)調(diào)將世界范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)引入到采購(gòu)機(jī)制之中，從而實(shí)現(xiàn)采購(gòu)效益的最大化。應(yīng)該說(shuō)，《示范法》是各國(guó)政府采購(gòu)立法的理想境界，它的出發(fā)點(diǎn)是如何最大程度地促進(jìn)采購(gòu)過(guò)程中的競(jìng)爭(zhēng)、提高采購(gòu)資金的使用效率從而實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)制度的自身的目標(biāo)。《示范法》也提出了給予所有的供應(yīng)商以公平和平等的待遇，這樣客觀上就開(kāi)放了政府采購(gòu)的市場(chǎng)，促進(jìn)了國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展。《示范法》的這些特點(diǎn)在其序言當(dāng)中同樣得到了體現(xiàn)：
《示范法》在其序言中列出的該法的立法目包括以下內(nèi)容：
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