[ 舒國輝 ]——(2007-10-22) / 已閱11631次
當前稅務行政解釋中存在的問題及完善
上饒市信州區國家稅務局 舒國輝
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稅務行政解釋屬于法律解釋的一種，指有法定職權的國家稅務行政機關在具體適用稅法過程中對其含義的探求和說明。稅務行政解釋為抽象行政行為，具有行政立法性質。稅務行政解釋在稅務行政執法過程具有存在的客觀必要性和必然性。首先，稅務行政的過程就是適用稅法的過程，在這個適用過程中，需要對稅法進行發現、判斷，其間必然涉及到對法律含義的解釋，這是稅務行政解釋存在的宏觀基礎；其次，在稅務行政執法的微觀層次，每一名具體的稅務行政執法者的具體執法過程是：理解稅法——了解稅收法律事實——尋找相關的法律法規規章——解釋法律文本和法律事實——作出行政決定。在這個過程中，稅務行政執法者對稅法的理解和解釋是一個必不可少的環節，因此，稅務行政解釋具有存在的必要性。
一、當前我國稅務行政解釋存在的問題
1、超越職權進行稅務行政解釋：1981年全國人大常委會通過的《關于加強法律解釋工作的決議》規定，“不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應用的問題，由國務院及其主管部門進行解釋”。由此對稅收基本法律、法令以規范性文件進行解釋的權限，只屬于國務院及其主管部門（財政部、國家稅務總局、海關總署等部門），至于其他部門，則不享有此項權力。而實踐中，地方各級級別的行政部門（包括稅務機關）以各種文件的形式，對稅收基本法律包括程序法、實體法，進行事實上的變通解釋的現象比較普遍。
2、缺乏某些基本的稅務行政解釋。比如，《稅收征收管理法》規定的稅務行政處罰，給予稅務行政執法機關和執法人員的自由裁量權空間過大，這在稅務行政執法實踐中暴露出不少弊端，如某些稅務行政執法人員利用自由裁量權對納稅人進行威逼利誘、基層稅務行政執法機關迫于社會壓力對嚴重的稅務行政違法行為選擇較弱的行政處罰等。因此，由有法定職權的部門制定處罰標準，對稅務行政處罰進行細化解釋就很有必要。由于缺少相應的解釋，一些基層稅務行政執法機關不得不結合本地實際制定了稅務行政處罰參照標準，但面臨合法性與法律效力的疑問。
3、稅務行政解釋不能滿足實際要求。我國目前稅法的“問題——反饋——解決問題”的反饋機制是不靈敏的，往往稅務行政執法機關碰到法律解釋問題，請示有法定解釋職權的主管部門予以明確，主管部門往往要經歷一段時間才會有正式的文件作出解釋，使其他稅務機關面臨類似的執法難題不能及時解決。
4、稅務行政解釋體系繁雜多變，檢索和查閱難度大。我國稅務行政解釋涉及范圍廣、體系復雜、更新速度快，檢索和查閱都有一定難度。稅務行政工作者必須隨時關注最新的稅收規范性文件，即使如此有時也不能跟上稅收規范性文件變化的節奏。
5、稅務行政解釋的科學性、民主性有待提高。稅務行政解釋作為法律解釋的一種，也要遵循法律解釋的方法和程序。同時我國目前缺少嚴密的稅務行政解釋程序，影響到稅務行政解釋的公正性、合理性。
稅務行政解釋特別是重大的稅務行政解釋，應充分聽取社會各界的意見，體現出稅務行政的民主性。最近國務院法制辦發出《國務院法制辦公室關于公布《中華人民共和國發票管理辦法（修訂草案）》公開征求意見的通知》，向社會各界公開征求意見，這種做法值得推廣。
6、對稅務行政解釋缺乏有效監督。就稅務系統的內部監督來說，盡管從國家稅務總局到省一級的稅務機關均對稅收規范性文件的制定非常重視，制定了專門的制定來管理稅收規范性文件的制定，但在實際中這些管理制度大多流于形式，沒有發揮有效的監督作用。就外部監督來說，人大、政府、法院以及社會公眾對稅務機關稅務行政解釋進行監督，往往給人鞭長莫及之感，監督力度和效果不如人意。
二、完善我國稅務行政解釋的設想
1、建立敏捷高效、職責分明的稅務行政解釋機制。稅收基本法制定要盡可能地完善，在確實需要對部分內容予以明確、細化時，應由全國人大常委會進行解釋，以提高其法律效力，增強我國稅收法治程度。為此，必須建立通暢、反映及時的信息反饋機制，將要進行稅務行政解釋的內容及時反饋到我國立法機構，使得立法機構能隨時了解我國稅務行政執法實際需要，并及時作出相關處理；日常稅收執法中面臨的具體稅收基本法解釋問題由國務院及其主管部門負責，以提高稅務行政解釋的效率；稅務行政法規由國務院負責解釋，稅收規章則由制定部門負責解釋，體現行政解釋“誰制定，誰解釋”的原則。
2、加強稅務行政解釋的合法性、科學性、民主性。進行稅務行政解釋時應充分聽取外界意見特別是相關領域里專家的意見，同時加強對稅務行政執法實踐的調研，掌握充足的感性資料，形成關于稅務行政解釋的客觀認識；其次要建立完善的稅務行政解釋程序制度，稅務行政解釋程序應符合現代法治的自然公正原則。稅務行政解釋程序一般可分為提出解釋請求——調查、論證程序——表決——公布等幾個階段。
加強對稅務行政解釋方法的研究。法律解釋方法包括文法解釋、邏輯解釋、歷史解釋、目的解釋等，稅務行政解釋應該妥當，既考慮目前的工作需要又具有適當的前瞻性，以免一項稅務行政解釋剛作出，馬上就因不符合實際而面臨作廢的問題。實現稅務行政解釋的系統化。采取科學方法，采取匯編和總括編撰等形式盡量使稅務行政解釋體系合理、結構簡單，減少檢索和查閱的成本。
3、強化對稅務行政解釋的監督。首先是要發揮國家機關特別是權力機關（全國人大及其常委會）對稅務行政解釋的監督職能。權力機關切實履行監督職責，督促稅務行政機關嚴格依法行政；其次是加強稅務系統內部的監督。上級稅務機關應監督下級稅務機關嚴格遵守制定稅收規范性文件的相關制度，確保下級稅務機關制定的稅收規范性文件的合法性、合理性，逐步消除稅務機關越權作出稅務行政解釋的現象。
