[ 郭英儒 ]——(2007-10-12) / 已閱14956次
對非法播發(fā)氣象信息問題的研究
郭英儒 浙江省杭州市西湖公證處 浙江杭州 310013
摘要：本文就近年來社會上非法播發(fā)氣象信息的案例以及由此產(chǎn)生的質(zhì)疑進(jìn)行解析，探討氣象部門的氣象信息發(fā)布權(quán)問題，并對今后氣象部門執(zhí)法和信息發(fā)布提出了一些建議。
關(guān)鍵詞：非法；播發(fā)；氣象信息
引 言
近年來，尤其是氣象法實施以來，有關(guān)氣象信息的發(fā)布權(quán)逐漸成為輿論和媒體爭論的焦點。在一些企業(yè)非法發(fā)布傳播氣象信息牟利或者一些團(tuán)體組織的非贏利便民措施受到氣象執(zhí)法部門的阻止的情況下，人們很容易在媒體以及一些所謂專家的引導(dǎo)下，對氣象部門的信息發(fā)布權(quán)產(chǎn)生質(zhì)疑，有的甚至已經(jīng)提起行政訴訟。對于這種現(xiàn)象，我們有必要對關(guān)于氣象信息的播發(fā)問題從合理合法等角度做一個梳理，這樣更有利于氣象部門和民眾的相互理解，更有利于氣象服務(wù)真正服務(wù)于大眾，更有利于社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)。
1. 案例列舉
首先我們來看幾個案例：
[案例一]2006年11月2日，麗水局職工在翻看當(dāng)天《處州晚報》時，發(fā)現(xiàn)該報刊登的天氣預(yù)報與氣象部門預(yù)報結(jié)論相差非常大，同時，群眾也紛紛致電氣象局，質(zhì)疑氣象部門的預(yù)報結(jié)果，此事在社會上造成了不良的影響。經(jīng)查，該報此前未辦理任何合法手續(xù)，為擅自刊登天氣預(yù)報的非法行為。為制止該報非法傳播氣象信息行為，麗水局于12月3日致函《處州晚報》，要求立即停止非法傳播氣象信息行為，并由廖良清副局長親自送達(dá)該報總編。報社總編當(dāng)即通知具體負(fù)責(zé)的副總編，立即停止刊登天氣預(yù)報信息，并保證在沒有辦理合法手續(xù)前，不再出現(xiàn)類似情況。[1]
[案例二]國慶長假期間，金華公交公司開展了一系列便民服務(wù)，特地在8路、27路公交車上設(shè)立了天氣預(yù)報展示牌。由于該公司傳播天氣預(yù)報未經(jīng)氣象部門許可，10月8日，市氣象局法規(guī)處負(fù)責(zé)人專程前往公交公司車隊進(jìn)行執(zhí)法調(diào)查。氣象執(zhí)法人員指出公交公司的出發(fā)點是開展便民服務(wù)，但也必須遵守《氣象法》和《氣象預(yù)報發(fā)布與刊播管理辦法》的有關(guān)條款，并告知未經(jīng)許可傳播天氣預(yù)報的錯誤性質(zhì)和危害性。由于未使用規(guī)范的氣象信息，不但難以為乘客提供便民服務(wù)，反而會誤導(dǎo)乘客。氣象執(zhí)法人員要求該車隊停止違法行為，依法辦理天氣預(yù)報傳播的行政許可手續(xù)。[2]
[案例三]湖南某新聞網(wǎng)站非法傳播氣象信息案：從2002年1月開始，省專業(yè)氣象臺發(fā)現(xiàn)省內(nèi)某新聞網(wǎng)站向用戶發(fā)布的氣象信息不是由當(dāng)?shù)貧庀笾鞴軝C構(gòu)所屬氣象臺站提供的實時天氣信息。經(jīng)查，該網(wǎng)站是通過下載德國私人氣象網(wǎng)站的氣象信息，從而轉(zhuǎn)發(fā)全省未來5天天氣預(yù)報；并開通網(wǎng)上天氣預(yù)報定制業(yè)務(wù)。這些行為違反了《氣象法》第25條之規(guī)定，屬非法傳播公眾天氣預(yù)報。省氣象局于2002年8月14日派出執(zhí)法人員依法對其進(jìn)行了查處，該網(wǎng)站在收到《責(zé)令停止違法通知書》后2天停止了違法行為。[3]
[案例四] 河北省一家短信運營商因經(jīng)營氣象短信業(yè)務(wù)與氣象主管部門發(fā)生爭議，該省11市氣象行政部門分別對該短信運營商下達(dá)行政處罰書，并引發(fā)了11起行政訴訟。6月13日，石家莊市橋西區(qū)人民法院開庭審理其中的一起行政訴訟糾紛。[4]
2. 社會質(zhì)疑及解析
類似的案例隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是氣象信息與經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日趨緊密的今天，將會越來越多。信息社會里信息會帶來的經(jīng)濟(jì)利益勢必會使一些企業(yè)或個人把目光盯到天氣預(yù)報上來，如案例三、四中的網(wǎng)站和短信運營商。人民生活節(jié)奏加快，生活品質(zhì)提高，對氣象服務(wù)的要求也多樣化，從而使一些服務(wù)行業(yè)盲目代發(fā)天氣預(yù)報這樣的好心辦壞事，如案例一、二中的報社和公交公司。
對于兩種情況下的違法處理，均有法可依，但也都受到了人們的質(zhì)疑。
2．1 質(zhì)疑一：氣象部門獨占?xì)庀笮畔①Y源，并以壟斷發(fā)布權(quán)，是一種壟斷行為。
03年科技日報發(fā)表的《熱點聚焦：中國氣象怎樣走向市場》就已開始關(guān)注這個問題。[5]而氣象部門到底是不是壟斷？究竟一個什么樣的市場中什么樣的行為才構(gòu)成壟斷？我們不妨從法律角度入手，在尚未正式出臺的《反壟斷法》（草案）中我們可以看到：第三條： 本法規(guī)定的壟斷行為包括：（一） 經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議；（二） 經(jīng)營者濫用市場支配地位；（三） 具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中。前款第（一）項所稱壟斷協(xié)議，是指排除限制競爭的協(xié)議、決定或者其他協(xié)同行為；第四條： 本法所稱經(jīng)營者，是指在相關(guān)市場內(nèi)從事商品生產(chǎn)、經(jīng)營或者提供服務(wù)的自然人、法人和其他組織。本法所稱相關(guān)市場，是指經(jīng)營者在一定時期內(nèi)就相關(guān)商品或者服務(wù)（以下通稱商品）進(jìn)行競爭的范圍或者區(qū)域。也就是說該法給出的定義中構(gòu)成壟斷，首先是在相關(guān)市場中，為排除其他競爭者而采取的達(dá)成壟斷協(xié)議或濫用支配地位等手段。氣象信息服務(wù)領(lǐng)域本身不構(gòu)成反壟斷法所說的市場地位，《氣象法》第三條強調(diào)：氣象工作應(yīng)當(dāng)把公益性氣象服務(wù)放在首位；氣象臺站……確保公益性氣象無償服務(wù)……，明確了氣象服務(wù)的公益無償原則。氣象服務(wù)部門不是企業(yè)，是不以贏利為目的的公共服務(wù)單位，而不是市場的主體。雖然在氣象服務(wù)中存在個別有償服務(wù)（見氣象法第三條）和收取部分傳播收益（見氣象法第二十五條）也只是一種探索和對公共經(jīng)費的補充。不可否認(rèn)和可以預(yù)見的是，未來的氣象服務(wù)局部領(lǐng)域會向民間開放，并夠成合理市場，但目前我國還沒有形成這樣的市場。同時，氣象部門不是市場主體，也就不能稱之為壟斷了。
有專家學(xué)者指出，正是因為國家用法律的形式來鞏固了氣象部門的壟斷地位，才造成了今天這樣無市場形成競爭者少的局面，其實是一種國家壟斷行為。國家確實需要對一些領(lǐng)域進(jìn)行壟斷，氣象服務(wù)也包含其中。對于為國家安全和經(jīng)濟(jì)建設(shè)密切相關(guān)的行業(yè)，國家有必要完全控制其不進(jìn)入不必要的市場進(jìn)行競爭。并非所有的競爭都導(dǎo)致進(jìn)步，尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚未達(dá)到可以放開的階段更是應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎。以現(xiàn)在的國情來看，氣象服務(wù)氣象信息直接影響著工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和公眾生活，一旦失真，很可能造成嚴(yán)重的后果，甚至導(dǎo)致社會秩序混亂，貽害無窮。競爭會帶來不擇手段，甚至以迷信代替科學(xué)，以嘩眾取寵代替嚴(yán)謹(jǐn)認(rèn)真，那樣不但不利于氣象事業(yè)的發(fā)展，也會阻礙經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)行。
當(dāng)然，國外與我國不同的氣象服務(wù)類型，也能給我們帶來一些啟示。比如英國是公私競爭型，公共氣象部門既開展公益性服務(wù)，又開展商業(yè)性服務(wù)，同時鼓勵私人公司搞商業(yè)性氣象服務(wù)，公共氣象部門與私人氣象公司在氣象服務(wù)市場平等競爭。這種制度安排，減少了政府的經(jīng)費和精力負(fù)擔(dān)，既保證了公益性氣象服務(wù)的持續(xù)發(fā)展，又引入了市場競爭機制，政府直接參與市場競爭。美國、日本是公私分明型，公益性氣象服務(wù)與商業(yè)性氣象服務(wù)分開進(jìn)行。公共氣象部門只搞公益無償服務(wù)，不搞商業(yè)性活動，資料和產(chǎn)品無償提供給社會和私人公司；商業(yè)性氣象服務(wù)由私人氣象服務(wù)機構(gòu)開展。但是，公共氣象部門仍然需要政府直接撥款，公共氣象服務(wù)的提供缺少競爭和激勵，而公共氣象服務(wù)的使用也沒有財務(wù)約束。新西蘭是完全競爭型，國家實行氣象信息全部商業(yè)化，國家沒有氣象部門，政府也要出錢向私人氣象公司購買數(shù)據(jù)。而在我國，直屬于國家氣象局的華風(fēng)集團(tuán)正在做著一些有益的探索。我國加入WTO之后，氣象服務(wù)商業(yè)化行為也越來越刺激公益氣象的發(fā)展進(jìn)步。根據(jù)WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》，氣象服務(wù)貿(mào)易屬于WTO貿(mào)易服務(wù)的范圍，因此國外各種類型氣象服務(wù)都將成為我國氣象服務(wù)的有力挑戰(zhàn)，氣象做為特殊服務(wù)領(lǐng)域，最多也只能是有限放開。[6]或許未來中國氣象服務(wù)領(lǐng)域會向市場方向發(fā)展，而那時再講壟斷避免壟斷也為時不晚。
2．2 質(zhì)疑二：氣象部門應(yīng)當(dāng)以便民原則為服務(wù)指針，不應(yīng)當(dāng)和方便民眾無謀利的行為過不去。
對于同樣僅以服務(wù)為原則，不為謀利的便民違法發(fā)布?xì)庀笮畔⒌男袨椤ｋm然他們的初衷是好的，只是為了方便人們，但做好事也要講究方法，便民不能成為違法的理由。一個真正法治社會，應(yīng)當(dāng)依法辦事，按照法律的程序來做好事，而不是隨意妄為。這樣不但容易辦錯事，而且容易讓想辦壞事的人鉆了空子。其道理類似于慈善事業(yè)，慈善本是好事，以己之財助人一臂，但是如果沒有法律的監(jiān)管，很容易使雙方都受損，而違法者從中漁利。凡是有經(jīng)濟(jì)利益的領(lǐng)域，都會引來不法分子的注意，而非法的方式縱然有個體的便捷性，卻不利于國家的行政管理。眾多的法律案例都一再證明，法治社會做事最好的方法就是遵循法律辦事，違法辦事會偶爾給人以方便省事的快感，但久則必亂。法律是用來防范和規(guī)范做事的，因此，如果真的是把便民服務(wù)作為氣象事業(yè)的原則，那就應(yīng)當(dāng)依法辦事。
3. 氣象信息發(fā)布的法律依據(jù)
依法辦事就應(yīng)當(dāng)熟悉相關(guān)法律，我國的氣象法律也越來越完備，越來越充分起來。關(guān)于如何發(fā)布?xì)庀笮畔ⅲ覀儚臍庀蠓暗胤揭?guī)章中完全可以找到適當(dāng)?shù)姆椒ā?br>
3．1 統(tǒng)一發(fā)布制度
《中華人民共和國氣象法》在第二十二條中明確規(guī)定，國家對公眾氣象預(yù)報和災(zāi)害性天氣警報實行統(tǒng)一發(fā)布制度。
如何做到統(tǒng)一？首先，發(fā)布的來源統(tǒng)一，氣象法第二十二條第二款中，（除各級氣象主管機構(gòu)所屬的氣象臺站）其他任何組織或者個人不得向社會發(fā)布公眾氣象預(yù)報和災(zāi)害性天氣警報。
其次，發(fā)布的渠道統(tǒng)一，氣象法第二十四條規(guī)定，各級廣播、電視臺站和省級人民政府指定的報紙，應(yīng)當(dāng)安排專門的時間或者版面，每天播發(fā)或者刊登公眾氣象預(yù)報或者災(zāi)害性天氣警報。第二十五條廣播、電視、報紙、電信等媒體向社會傳播氣象預(yù)報和災(zāi)害性天氣警報，必須使用氣象主管機構(gòu)所屬的氣象臺站提供的適時氣象信息，并標(biāo)明發(fā)布時間和氣象臺站的名稱。
為保證發(fā)布的來源和渠道的統(tǒng)一而規(guī)定了相應(yīng)的處罰，第三十八條規(guī)定違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由有關(guān)氣象主管機構(gòu)按照權(quán)限責(zé)令改正，給予警告，可以并處五萬元以下的罰款：（一）非法向社會發(fā)布公眾氣象預(yù)報、災(zāi)害性天氣警報的；（二）廣播、電視、報紙、電信等媒體向社會傳播公眾氣象預(yù)報、災(zāi)害性天氣警報，不使用氣象主管機構(gòu)所屬的氣象臺站提供的適時氣象信息的；根據(jù)行政處罰法第九條，該處罰條款是有效條款。對于其中的非法發(fā)布的概念，氣象法沒有詳細(xì)說明，但從其前后法條可以看出，非法情節(jié)應(yīng)當(dāng)包括：個人或其他組織向社會發(fā)布?xì)庀笮畔ⅲ骷墢V播、電視臺站和省級人民政府指定的報紙未安排時間版面每天播發(fā)氣象信息，廣播、電視、報紙、電信等媒體向社會發(fā)布?xì)庀笮畔⑽词褂脷庀笈_提供的信息、未標(biāo)明發(fā)布時間和氣象臺站的名稱。各地方規(guī)章也以行政許可和命令禁止等不同形式來規(guī)范氣象信息發(fā)布（如浙江省實施《氣象法》辦法）。
3．2 著作權(quán)問題
隨意播發(fā)轉(zhuǎn)載氣象信息，不僅違反了《氣象法》和地方規(guī)章，同時也違反了《著作權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定。中國氣象局刊發(fā)的《氣象預(yù)報發(fā)布與刊播管理辦法》中明確，氣象預(yù)報屬于氣象科技成果，制作和發(fā)布單位對其享有所有權(quán)，并受有關(guān)法律、法規(guī)保護(hù)。氣象預(yù)報信息是氣象臺站工作人員的職務(wù)行為，根據(jù)著作權(quán)法規(guī)定，由法人或者非法人單位主持，代表法人或者非法人單位意志創(chuàng)作，并由法人或者非法人單位承擔(dān)責(zé)任的作品，法人或者非法人單位視為作者。因此氣象部門是預(yù)報信息的合法著作權(quán)人，理應(yīng)受到法律的保護(hù)。著作權(quán)法規(guī)定，使用他人作品應(yīng)當(dāng)同著作權(quán)人訂立合同或者取得許可。
因此，筆者認(rèn)為，非氣象部門發(fā)布?xì)庀笮畔ⅲ⒁獾剑谀承┲朴喌牡胤揭?guī)章中有明確的行政許可規(guī)定的省份，應(yīng)當(dāng)按照行政許可程序辦理。氣象部門正當(dāng)行使審批和監(jiān)督的職能，并收取適當(dāng)費用用于氣象事業(yè)發(fā)展。對于無明確規(guī)定行政許可的省份，個人及其他組織無權(quán)發(fā)布?xì)庀笮畔ⅲ床荒馨l(fā)布，否則就是違法。對于正當(dāng)使用氣象信息的組織或個人，可以和氣象臺站簽定使用協(xié)議，但該使用不應(yīng)當(dāng)涉及發(fā)布。
而氣象部門在遇到違法發(fā)布?xì)庀笮畔⑿袨闀r，不但可以依照行政法律程序，對違法人員和組織進(jìn)行行政處罰，同時氣象臺站做為氣象信息的著作權(quán)人，還可以依照著作權(quán)法，對違法使用氣象預(yù)報信息的侵權(quán)行為人要求民事賠償。
4. 一些建議
雖然關(guān)于氣象信息的非法傳播問題，法律已經(jīng)做了詳盡的規(guī)定，我們從國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和當(dāng)前國情的角度能夠理解國家對公眾氣象預(yù)報和災(zāi)害性天氣警報實行統(tǒng)一發(fā)布制度，但對于非法傳播氣象信息的執(zhí)法工作以及氣象部門對氣象信息的發(fā)布工作仍任重道遠(yuǎn)。
首先，需要做好普法工作。雖然氣象部門是科研單位，以科技研發(fā)為主導(dǎo)。但科學(xué)離不開法律的規(guī)范和幫助，沒有法律的指導(dǎo)和防范，氣象工作就很難做到科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，服務(wù)人民。所以就需要氣象部門在致力于科學(xué)研究的同時，不忘普法宣傳；在科學(xué)普及的同時，讓氣象法同樣深入民心。只有這樣，才能讓人民理解，只有這樣，才能保障氣象事業(yè)順利進(jìn)行。做好社會普法工作，其中尤為重要的是對媒體的普法，現(xiàn)階段媒體具有相當(dāng)大的輿論引導(dǎo)能力。而在違法事件發(fā)生后，某些媒體的唯恐天下不亂心理，也刺激了很多不懂法律的民眾的違法熱潮，這固然是媒體監(jiān)管上的疏漏，但也是新聞自由很容易帶來的副產(chǎn)品。這就需要氣象普法工作首先做到先普媒體，讓媒體先知道法律，明白法律，并代為解釋法律，從而讓大眾了解法律。因此，先普媒體是做好氣象普法的一個便捷有效的方式。
其次，氣象執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)規(guī)范執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、依法執(zhí)法。氣象執(zhí)法存在著發(fā)現(xiàn)難，相關(guān)法規(guī)少等困難，這就要求氣象執(zhí)法更要做到規(guī)范嚴(yán)格。氣象法其實質(zhì)是實體法，而氣象法缺乏程序法規(guī)，所以更多的時候，只能依靠行政訴訟法、行政處罰法和行政許可法等行政相關(guān)法律。因為氣象部門的行政主體性質(zhì)，所以在氣象法律訴訟中使用行政訴訟規(guī)則是符合氣象法律特性的。但我國一向有重實體輕程序的弊病，加之氣象法的公益優(yōu)先原則，很容易造成氣象行政訴訟只追求實體公正而忽略程序公正。
再次，氣象信息服務(wù)要跟上時代步伐。許多的違法發(fā)布行為的發(fā)生，正是因為氣象部門自身的服務(wù)并沒有完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，沒有全面的考慮到人民的需要，因此才刺激了一些公司企業(yè)以此做為其盈利的手段。正是服務(wù)的滯后，才給不法分子創(chuàng)造了“市場”，同時也給自己造成“壟斷”的負(fù)面影響。《國務(wù)院下發(fā)加快氣象事業(yè)發(fā)展的若干意見》中強調(diào)：應(yīng)拓展氣象信息發(fā)布渠道，引導(dǎo)有關(guān)媒體、網(wǎng)絡(luò)和通信運行企業(yè)積極配合氣象主管機構(gòu)做好氣象信息的播發(fā)工作，以氣象警報、廣播、電視、報刊、互聯(lián)網(wǎng)、手機短信息等多種形式及時發(fā)布?xì)庀鬄?zāi)害預(yù)報警報信息，擴(kuò)大氣象信息的公眾覆蓋面，建立暢通的氣象信息服務(wù)渠道，提高公共氣象服務(wù)的時效性。
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