[ 叢彥國(guó) ]——(2007-7-2) / 已閱41944次
借鑒別國(guó)的理論與經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際與問(wèn)題，當(dāng)前對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行有效的控制，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著手：
（一）立法方面的控制
首先，應(yīng)當(dāng)提高立法技術(shù)與水平，加強(qiáng)法律的合理性與可操作性，從根源上控制行政自由裁量權(quán)的濫用。其次，應(yīng)當(dāng)加快行政程序立法進(jìn)程，雖然行政法律體系具有分散性而缺少成文性，但是現(xiàn)代行政法治國(guó)家一般均具有統(tǒng)一的行政程序法典。最后，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化行政責(zé)任方面的立法，進(jìn)一步明確、規(guī)范、提高行政主體的責(zé)任，使其既享有自由裁量權(quán)又要履行相應(yīng)的法律義務(wù)。筆者從以下幾個(gè)方面分別闡釋此問(wèn)題：
第一，行政行為規(guī)范化。促進(jìn)行政行為規(guī)范化的有效途徑是完善法律解釋制度。在我國(guó)，狹義意義上的立法權(quán)僅屬于全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，他們當(dāng)然地享有立法解釋權(quán)；而行政立法機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)規(guī)范抽象行政行為，以從源頭上盡量減少不合理的行政自由裁量空間，使行政自由裁量的標(biāo)準(zhǔn)更加確定。立法者的職責(zé)不僅僅局限于法律的制定，對(duì)于法律的解釋也是不可忽視的。
第二，行政行為程序化。行政程序是行政主體的行政行為在時(shí)間和空間上的表現(xiàn)形式，即指行政行為所遵循的方式、步驟、順序及時(shí)限的總和，根據(jù)法律是否明確規(guī)定和要求為標(biāo)準(zhǔn)，可分自由行政程序和法定行政程序。自由裁量權(quán)既受法定行政程序的規(guī)范，也受自由行政程序的合理控制。
第三、行政救濟(jì)司法化。我國(guó)應(yīng)當(dāng)適時(shí)修改《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，進(jìn)一步擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。因?yàn)�，�?duì)于行政自由裁量權(quán)的控制，司法控制才是最有效、最有力的控制，其也是對(duì)于行政相對(duì)人權(quán)利最后的救濟(jì)途徑。但是，我國(guó)目前的行政法律制度無(wú)法對(duì)行政自由裁量行為進(jìn)行有效的控制，行政救濟(jì)司法化問(wèn)題是我國(guó)行政法治進(jìn)程中的一個(gè)重要問(wèn)題。
（二）執(zhí)法方面的控制
行政自由裁量權(quán)的主體是行政主體，而具體實(shí)施者是行政主體工作人員，因此，在執(zhí)法層面對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行控制，是解決行政自由裁量權(quán)被濫用的有效途徑。
行政主體工作人員綜合素質(zhì)的高低，是影響行政自由裁量權(quán)正確行使的重要因素。因此，應(yīng)當(dāng)全面提高行政主體工作人員的思想道德、文化水平、業(yè)務(wù)素質(zhì)、思維能力、工作責(zé)任等，使行政主體工作人員在其行使行政自由裁量權(quán)時(shí)受到其素質(zhì)的支配，進(jìn)而使其行為自動(dòng)服從法律，服從事實(shí)。例如，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第十一條規(guī)定，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)具備下列條件：具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍；年滿十八周歲；擁護(hù)中華人民共和國(guó)憲法；具有良好的品行；具有正常履行職責(zé)的身體條件；具有符合職位要求的文化程度和工作能力；法律規(guī)定的其他條件。行政主體工作人員只有具備以上條件，才有可能正確行使行政自由裁量權(quán)。
（三）司法方面的控制
1、國(guó)外對(duì)行政自由裁量權(quán)實(shí)施司法控制的經(jīng)驗(yàn)
在現(xiàn)代法治國(guó)家，任何權(quán)力的行使都必須受到控制，行政自由裁量權(quán)也不例外。而控制行政自由裁量權(quán)，使其行使符合法治的價(jià)值，是人類(lèi)社會(huì)共同面臨的一大問(wèn)題�，F(xiàn)代各國(guó)對(duì)行政自由裁量權(quán)的制約方式各具特色，例如：議會(huì)監(jiān)督、行政自身監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會(huì)公共機(jī)構(gòu)監(jiān)督等等。但是，現(xiàn)代行政法治國(guó)家一般均設(shè)立了司法審查制度來(lái)對(duì)行政自由裁量權(quán)的行使進(jìn)行制約，這種制度是以司法權(quán)制約行政權(quán)為基礎(chǔ)的。
在英國(guó)，控制濫用行政自由裁量權(quán)的重要標(biāo)準(zhǔn)被稱(chēng)為越權(quán)無(wú)效原則，隨著行政權(quán)的擴(kuò)張，司法判例對(duì)此作了擴(kuò)大適用的解釋?zhuān)J(rèn)為濫用權(quán)力的行為即使看起來(lái)好像是在權(quán)力范圍內(nèi)，其實(shí)質(zhì)也是越權(quán)行為。在美國(guó)，法律并沒(méi)有具體規(guī)定濫用自由裁量權(quán)的情形，但法院根據(jù)憲法和行政程序法的相關(guān)規(guī)定，通過(guò)司法判例的形式把正當(dāng)程序原則作為制約行政自由裁量權(quán)的重要標(biāo)準(zhǔn)。在日本，同樣遵循行政行為服從司法審查的原則，但司法審查的運(yùn)用在法律規(guī)定上較為狹窄。
2、完善我國(guó)對(duì)行政自由裁量權(quán)的司法審查制度
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的實(shí)施，為法院對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行司法審查提供了法律依據(jù)。但是，司法審查的范圍僅局限于該法第五十四條規(guī)定的“濫用職權(quán)”和“行政處罰顯失公正”兩個(gè)方面。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與民主法治的發(fā)展，司法審查的范圍應(yīng)當(dāng)逐步擴(kuò)大，一部分尚未接受司法審查的行政自由裁量行為也應(yīng)當(dāng)納入司法審查程序。對(duì)于此問(wèn)題，筆者從以下幾個(gè)方面進(jìn)行闡釋?zhuān)?br>
第一，建立合理的司法審查制度。
其一，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大司法機(jī)關(guān)對(duì)于行政自由裁量權(quán)的審查范圍。不僅行政處罰顯失公正要受到司法審查，其他具體行政行為顯失公正的同樣也要接受司法審查；不僅對(duì)具體行政行為的合理性進(jìn)行審查，對(duì)個(gè)案涉及的抽象行政行為的合理性，法院也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行司法審查。
其二，在草擬行政程序法典過(guò)程中，對(duì)于行政自由裁量權(quán)的行使范圍進(jìn)行界定，明確行使自由裁量權(quán)須遵守的原則和規(guī)則。從而為司法機(jī)關(guān)在司法審查程序中對(duì)違法行政行為進(jìn)行法律救濟(jì)提供法律依據(jù)，同時(shí)，也可以為行政主體行使行政自由裁量權(quán)提供可操作性指引。
第二，重新界定行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系。
根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)家機(jī)關(guān)體系，雖然司法機(jī)關(guān)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)或行政主體，但是，行政機(jī)關(guān)或行政主體仍然具有干預(yù)司法機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的可能性。因此，司法機(jī)關(guān)對(duì)于行政主體濫用行政自由裁量權(quán)的行為不可能進(jìn)行完全有效的監(jiān)督與控制。我國(guó)應(yīng)該逐步建立相應(yīng)制度，真正確立司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位，維護(hù)司法機(jī)關(guān)的權(quán)威。
第三，適當(dāng)建立行政判例制度。
我國(guó)雖然是成文法國(guó)家，但是，不可否認(rèn)，隨著最高人民法院司法解釋制度的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)間接承認(rèn)了判例制度。因?yàn)榉▏?guó)與我國(guó)都是成文法國(guó)家，而法國(guó)的行政法律制度中存在著大量的判例法，我國(guó)可以借鑒法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，用行政判例的方式解決具體的行政案件，這也順應(yīng)了WTO規(guī)則要求法制統(tǒng)一的趨勢(shì)。
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