[ 沈海龍 ]——(2007-6-1) / 已閱12880次
訴訟收費辦法不是只能制定法律的“訴訟制度”
——國務院依法有權制定《訴訟費用交納辦法》
江蘇鹽城 沈海龍
[內容摘要]國務院是否有權制定《訴訟費用交納辦法》，提出此種質疑的焦點，是認為收取訴訟費用的辦法屬于訴訟制度范疇；國務院依法無權制定。本文通過立法機關對訴訟制度及訴訟收費制度的原始理解及立法實踐的角度，提出自己的不同看法。
[關鍵詞]訴訟費用 辦法 訴訟制度 法律解釋
一、從最初的訴訟收費辦法考察：此前的訴訟收費辦法不具有司法解釋性質，訴訟收費辦法應由國務院制定行政法規。
將最高院幾次出臺的訴訟收費辦法認定為司法解釋，是訴訟收費辦法被認定為是“只能制定法律”的“訴訟制度”的重要原因。
訴訟費名稱在我國起源于《民事訴訟法（試行）》，它由全國人大常委會發布，其第九章《訴訟費用》第八十條規定：“當事人進行民事訴訟，應當依照規定交納案件受理費。財產案件，除交納案件受理費外，并依照規定交納其他訴訟費用。 收取訴訟費用的辦法另行制定。”該規定確定地表明：
（一）為保證法律的順利實施，立法機關不存在另行制定的訴訟收費辦法在本法實施后再制定的真意。訴訟收費辦法應在實施之日前制定，以保證從1982年10月1日實施日起，當事人進行民事訴訟，得以依照第二款另行制定的規定，交納案件受理費及其他訴訟費用等。這是保證本法及本法第八十條規定按時實施的前提條件，也是法定條件。如未及時制定，將不僅導致當事人繳納訴訟費用沒有依據，而且導致本法無法按法定程序進入實施階段。
（二）立法機關不存在規定“收取訴訟費用的辦法另行制定”，是出于彌補“法律漏洞”的意圖。立法時，需另行制定辦法是明知的，且明知另行制定的辦法是本法實施的一項步驟。立法機關不存在本法關于訴訟費用的條款有存疑、不明確處需對含義進一步闡述與說明，
是故需要另行制定收費辦法的意思。最終由最高院制定的《民事訴訟收費辦法（試行）》，也不是對本法第八十條第二款含義的闡述和說明，恰恰是對第八十條第二款內容的貫徹與落實，以保證與《民事訴訟法（試行）》的內容形成互補關系。
（三）將訴訟收費辦法理解為司法解釋，主要基于其 “在法律制定后”制定的誤導。最初制定的訴訟收費辦法不具有司法解釋的特征，此后規定同類內容的辦法，當然也不是司法解釋。但此后的訴訟收費辦法發布時，由于處在法律實施過程中，因而給人一種——它的發布是就具體應用法律問題所作的闡釋——的感覺。這種假象的形成，是基于最高院新的收費辦法施行前，原來的訴訟收費辦法在繼續發揮效用，因此掩蓋了訴訟收費辦法應在訴訟程序法施行前制定完畢的法理。
（四）訴訟收費辦法排除屬于司法解釋的可能，國務院有權另行制定行政法規“有法可依”就顯而易見。1998年財政部、最高院等七部門聯合發布《關于加強公安、檢察院、法院和工商行政管理部門行政性收費和罰沒收入收支兩條線管理工作的規定》（由中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發），其將四部門的行政性收費、訴訟費統稱行政性收費。因為“不屬于審判檢察工作中的其他法律、法令如何具體應用的問題，由國務院及其主管部門進行解釋”，所以，上述關于“統稱行政性收費”的規定依法具有行政解釋的效力。由此推知，無論訴訟費屬于行政性收費，還是參照行政性收費進行管理，均表明其適用《價格法》第四十七條第一款規定：“國家行政機關的收費，應當依法進行，嚴格控制收費項目，限定收費范圍、標準。…”，以法院不屬行政機關排斥其適用性顯然理由不足。國務院依據《民事訴訟法》及《價格法》有權制定訴訟收費方面的行政法規。
二、從立法機關的立法原意理解：訴訟收費辦法不是只能制定法律的“訴訟制度”。沈
（一）《民事訴訟法（試行）》及現行的《民事訴訟法》表明了訴訟收費辦法不制定法律的意思。《民事訴訟法（試行）》“收取訴訟費用的辦法另行制定” 的規定，表明立法機關不存在“另行制定法律，并在規定訴訟收費的法律施行后實施民事訴訟法（試行）”的任何意思，其真切地表明訴訟收費采用“辦法”規定，所以立法機關也沒有自己制定法律的意思，即使打算授權行使，所授權制定的文本也必定不會是法律。或許有人會說，此時現行憲法還未頒布，立法機關的立法程序或意思表示存在缺陷，但至少可以肯定，此規定在當時不存在“違憲”的理由。其后頒布的現行《民事訴訟法》是依據《憲法》規定，由全國人民代表大會而非全國人大常委會制定的，其在一百O七條依然規定：“收取訴訟費用的辦法另行制定”，依據上理，全國人大也不存在“收取訴訟費用的辦法”另行及只能制定法律的任何意思。
（二）《立法法》中的“訴訟制度”是否包含“收取訴訟費用的辦法”，應以全國人大在《民事訴訟法》中的明示為準。2000年《立法法》頒布并施行。該法第八條規定：訴訟和仲裁制度只能制定法律。如果 “訴訟收費辦法”屬于訴訟制度，那么，對于同是全國人大制定的《民事訴訟法》與《立法法》，存在是否“只能制定法律”的嚴重分歧。對此，解釋權屬于全國人大，而全國人大在《民事訴訟法》中“以憲法為根據”明示訴訟收費辦法不以法律制定。《立法法》雖然具體規定了訴訟制度只以法律制定，但未具體說明訴訟收費辦法是否是《立法法》嚴格意義上的“訴訟制度”； 如果訴訟收費辦法屬于《立法法》中的“訴訟制度”成立，那么，此兩法必有一法違背了《憲法》，如果兩法均遵守了《憲法》，則《立法法》中的“訴訟制度”就不能理解為“包括訴訟收費辦法”。從全國人大立法原則一致的善意角度，只能推出“訴訟收費辦法不是《立法法》中所稱的訴訟制度”的結論。
（三）“訴訟收費辦法不屬于訴訟制度”與“程序法中包含與收費有關的訴訟制度”，并不矛盾。《民事訴訟法（試行）》第九章第八十條，即為與收費有關的訴訟制度，第二款是規定制度實施前需要做的配套工作，而后制發的《民事訴訟收費辦法（試行）》則是對第二款的具體落實。《民事訴訟法（試行）》第一百七十八條、一百九十條、二百條，現行《民事訴訟法》第十一章第一百O七條第一款及一百三十八條（三）及《行政訴訟法》的附則第七十四條，也均屬于與收費有關的訴訟制度。這些制度是原則性、概括性規定，是訴訟收費辦法制定的準則。沒有訴訟收費辦法，與收費有關的訴訟制度就無法運作；沒有與收費有關的訴訟制度，訴訟收費辦法的制定就失去依據和方向。兩者所指對象相同，但存在級與質的區別。若將兩者籠統地稱為“與收費有關的訴訟制度”，則是基于內容相關性的角度，而非從制度層次的角度來識別。
（四）如果訴訟收費辦法屬于訴訟制度成立，則行政機關制定的訴訟費用管理和分配制度屬于訴訟制度也成立。首先，訴訟費用屬于國家規費，其收取、使用依法納入財政管理范圍，為保證財政、審計部門等部門對其有關活動實施監督， 1989年、1996年、1999年國家財政部與最高院先后聯合發布了《關于加強訴訟費用管理的暫行規定》、《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》和《人民法院訴訟費用管理辦法》。以上都是在“訴訟收費辦法”施行過程中制定的“訴訟收費管理制度”，認定屬于“訴訟收費制度”應當沒有問題。所以，如果訴訟收費辦法屬于訴訟收費制度，進而屬于訴訟制度成立，則上述三個管理辦法屬于訴訟制度，在邏輯上也當然成立。其次，如果說，國務院制定訴訟收費辦法是行政權約束司法權，就三個訴訟收費管理制度而言，制定主體先是最高院聯合財政部，后是財政部聯合最高院，行政機關依職權制定占主導地位，是否一樣推論是行政權約束司法權？但奇怪的是：國務院的組成部門制定訴訟收費方面的規定不被輿論認為干涉法院的司法權，似乎有權制定；而國務院制定訴訟收費
方面的規定時，卻輿論嘩然。這種現象不合情理，也不合法理。其根源就在于：認定訴訟收費辦法是只能制定法律的“訴訟制度”，并不精當。
（五）如果訴訟收費辦法屬于訴訟制度成立，“國務院沒有獲得全國人大常委會的授權，無權制定行政法規”就不成立。也以《立法法》為據，其第九條規定：“本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常委會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。”依據該條款，全國人大授權應當符合以下兩個條件：1、第八條規定的事項比如訴訟制度尚未制定法律的；2、授權的部分事項不在禁止授權事項比如司法制度等的范圍內。據此，如果訴訟收費辦法屬于“訴訟制度”成立，而訴訟制度又是我國司法制度的組成部分，則全國人大常委會無權授權，況且我國的民事、行政訴訟制度已經制定法律。如此，明知全國人大常委無權授權，卻聲稱 “國務院沒有獲得全國人大常委會的授權，故無權制定”，是對自我觀點的全面否定。
綜上所述，國務院制定《訴訟費用交納辦法》符合立法程序，其制定為有權制定。因此，在法院違背該行政法規時，行政機關對處于行政相對人位置的法院有權依法處理，也不容置疑。
（作者：江蘇省鹽城市路橋建設工程有限公司 沈海龍 郵編：224002 shl-805@163.com 聯系電話：13338925309）
二OO七年五月十五日起草五月三十日定稿
