[ 盧映西 ]——(2006-9-28) / 已閱21309次
在司法機關的獨立方面，現(xiàn)行憲法明確規(guī)定了人民法院與同級行政機關是并列關系，且強調(diào)人民法院獨立行使審判權，不受任何行政機關的干涉。但實踐中制度安排又怎樣？在現(xiàn)行體制下，就法院的人事權來說，法院內(nèi)從行政職務到審判職務，法律規(guī)定由本級人民代表大會及其常委會選舉任命，但實際上是由地方黨委及其組織部門掌握了決定性的推薦權。 就法院的財權來說，地方各級法院的經(jīng)費按照“分級負擔、分灶吃飯”的政策，由同級地方財政撥付。由于地方各級法院的人、財、物均掌握在地方黨委、人大與政府手中，實際上形成了地方各級法院依附于地方的局面。漢密爾頓曾告誡人們：“就人類天性之一般情況而言，對某人的生活有控制權，等于對其意志有控制權。”我國行政機關就有著對人民法院的“生活控制權”，從而使得司法權受制于行政權。除此之外，我國各級人民法院的辦公和生活設施的費用等都由同級人民政府掌控，而具體執(zhí)行者是各個政府部門。在行政法律法規(guī)不完善的大背景下，各級政府部門有相當大的自由裁量權，因此人民法院除不敢得罪同級人民政府外，因考慮每年撥款還不能得罪財政局，買地建房不能得罪城建局，生活用電不能得罪供電局……不僅如此，在法院的人、財、物缺乏制度性保障的情況下，人民法院的負責人為了給法院創(chuàng)造一個良好的工作和生活環(huán)境，還必須主動爭取政府的支持。在這種情況下，奢談獨立有多大價值？
司法人員的獨立同樣遭遇體制性障礙。我國法院內(nèi)部，法官的管理有嚴重的行政化傾向，法官與法官是不平等的，院、庭長式的法官對普通法官具有領導權，他們對案件的最終結果具有審批權或簽字權。在同一個法院內(nèi)部，法官分為三六九等，他們具有不同的行政級別。這就完全將法院行政機構化了。然而法院和行政機構在性質(zhì)上是完全不同的。法院行使的是判斷權，而判斷權的行使并不依賴于外在的強制性或行政性，而決定于法官個體的內(nèi)心確信以及作為形成這種確信前提的理智、經(jīng)驗、知識和道德倫理水準，而這完全是個別化的因素，不能以外在因素作為高低的評價。因此，法官所行使的審判權天然地要求法官之間具有平等性。應當將司法行政權和司法審判權徹底地分離開來，行使司法行政權或管理權的主體不得同時行使司法審判權。法官獨立說到底是對法官人權或人格的尊重，也是司法公正的必要前提。只有獨立的法官才能夠根據(jù)自由心證、理智、良知、道德來審判，而不是根據(jù)院、庭長的指示或者外來的壓力、影響、干預等來審判。而法官獨立的標志是法官的地位一律平等，法官在行使審判權時，只服從法律，不服從任何人。
四、觀念和體制更新是司法改革的關鍵
1、司法改革應當觀念先行，破舊立新
我們要拋棄的第一個觀念是法律虛無主義觀念或司法工具主義觀念。我們法院審理案件往往不以法律為準繩，而追求所謂法律外的效果。在審判案件的過程中，法院往往忘記了法律規(guī)定，而是按照政策來審判。在法律與政策發(fā)生碰撞的時候，法律要讓位于政策，把法律當成推行政策的工具。這些偏向應該在司法改革中得到糾正。在司法制度的目標取向上，我們要革除司法工具主義，確立司法中立觀。
我國要實現(xiàn)司法公正，最為基礎的一步就是樹立法律的權威和信仰，法律必須被信仰，否則就形同虛設，就毫無權威。如果法官作出裁判可以不以法律為根據(jù)，可以引用法律外的依據(jù)作為裁判的理由，則司法公正就無從談起。在實踐中，這種遠離法律至上原則的觀念，極易導致法外力量操縱司法，“周案”就是一個極端的例子。
2、在憲法層面上加強司法獨立的制度建設
作為現(xiàn)代法治文明的重要標志，司法獨立是中國社會主義法治的重要內(nèi)容，是政治民主化和司法現(xiàn)代化的外部表征，它代表著社會進步和司法文明的時代走向。在憲法層面上加強司法獨立的制度建設，就是要強化司法的權威，使司法權成為可與其他權力相抗衡、相牽制的強大的司法權。強化司法權是所有法治國家的基本經(jīng)驗。現(xiàn)代法治國家建立的過程就是一個司法權威建立的過程，這一過程的制度依托就是強化司法權的憲法地位。
現(xiàn)行憲法第126條規(guī)定“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。這個規(guī)定是目前我國司法獨立的憲法淵源，對于我國司法制度現(xiàn)代化具有重要意義。但是這一規(guī)定沒有排除國家權力機關、檢察機關、政黨對法院的審判工作進行干預的可能性，因此這個規(guī)定還不是司法獨立原則的完整體現(xiàn)，所確立的只是一種不完全意義上的“準司法獨立”。隨著司法改革的深入和觀念的更新，我們希望將來修改憲法時，這一條至少應該恢復到1954年憲法的表述：“人民法院獨立進行審判，只服從法律。”
此外，我們建議，取消省級及省級以下地方各級黨委和政法委員會對法院日常辦案工作實行領導的制度，以保證根據(jù)黨的方針、政策制定的法律得到各級人民法院的獨立適用，防止某些地方黨組織在法院審理具體案件時下達各種指示作為“新的”判案依據(jù)，從而維護黨的統(tǒng)一領導。
在司法機關管理體制上，建議采取垂直領導的財務、人事制度，司法權只有建立統(tǒng)一的垂直領導的體制才能從根本上擺脫行政權的侵蝕，保障司法獨立的外部可行性。
3、實行法官辦案的獨立責任制
在司法機關內(nèi)部體制上，應當革除內(nèi)部的行政化積弊，建立有利于法官獨立辦案的制度架構。這主要應當在兩方面入手。一是取消各種對法官的行政性控制體制，使法官真正成為可以獨立辦案、敢于獨立辦案的超然的法官，這就是要在制度上保證法官“除了法律就沒有別的上司” 。在這方面我們有許多事要做。比如，確立法官免責制度，取消錯案追究制，取消法官的層級制度，弱化法院的行政領導的職能，把他們的職權限制在法院的內(nèi)部行政事務上，取消他們干預法官審判的權能，盡量弱化他們對法官升遷所起的作用。使法院的行政官員成為普通法官的一員，成為法官中平等的一員，而不是法官的領導。取消同一法院中法官審判權的不平等現(xiàn)象，實現(xiàn)同一法院中的法官審判權的平等。二是實行穩(wěn)定的相對高的法官薪金制度（當然要考慮財力的許可），使他們不必為自己基本的生活而操勞。特別要取消各種將法官的收益與辦案多少與質(zhì)量相掛鉤的激勵制度。更不能采取以二審改判的比率為標準的考核與計酬辦法。因為這只能摧毀法官的獨立人格，養(yǎng)成媚上的惡習。而缺乏獨立性是法官品質(zhì)的致命缺陷。
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