[ 韓召峰 ]——(2006-5-15) / 已閱12799次
法院建立執(zhí)行工作垂直管理體系探析
黑龍江省北安市人民法院 韓召峰
黑龍江省高院關(guān)于執(zhí)行權(quán)運行機制改革若干問題的規(guī)定中，規(guī)定了執(zhí)行權(quán)橫向運行基本模式，即在執(zhí)行局內(nèi)設(shè)的執(zhí)行一庭、執(zhí)行二庭之間分別行使執(zhí)行實施權(quán)和執(zhí)行裁決權(quán)，并對實施權(quán)限、裁決權(quán)限進行細化。規(guī)定的實施改變了過去執(zhí)行實踐中，執(zhí)行員包攬執(zhí)行活動全過程的現(xiàn)象，有效控制了執(zhí)行人員濫用或怠于采取執(zhí)行措施，隨意變更追加主體，草率處理案外人異議等問題。基層法院實行二權(quán)分立，不僅提高案件質(zhì)量、案件效率，而且有利于保持執(zhí)行隊伍的清正廉潔，使執(zhí)行工作走向了規(guī)范化的道路，有效遏制執(zhí)行亂、緩解了執(zhí)行難。
筆者所在法院地處邊陲，是中院轄區(qū)6個基層法院之一。我們針對執(zhí)行人員相對較少、案件數(shù)量相對較少、轄區(qū)面積較大、執(zhí)行裝備相對落后的情況，在基層法院執(zhí)行局設(shè)立執(zhí)行庭和臨時組成裁決庭。在法庭成立了執(zhí)行實施組，法庭執(zhí)行人員由法庭和執(zhí)行局雙層領(lǐng)導，負責實施法庭審結(jié)的執(zhí)行案件，執(zhí)行實施組在執(zhí)行過程中遇有需裁決的事項，同執(zhí)行局實施庭一樣，由執(zhí)行實施承辦人完備有關(guān)證據(jù)材料，提出執(zhí)行裁決建議，制作執(zhí)行報告，隨同執(zhí)行實施卷宗移送執(zhí)行裁決組辦理。每年基層法院裁決執(zhí)行案件占基層法院受案總數(shù)的5%左右，工作量相對較少。
一、實行二權(quán)分立所反映不足之處
（一）分權(quán)過細，影響執(zhí)行工作快捷性要求。執(zhí)行工作不同于審判工作，它最大特點是迅速及時、追求效率。為了保障執(zhí)行的效率，執(zhí)行權(quán)宜以集中為原則，執(zhí)行權(quán)分解得越細，環(huán)節(jié)就越多，雖然能加強對廉潔公正的保障作用，但影響執(zhí)行的效率。規(guī)定由裁決庭裁判的內(nèi)容過多，程序過于細化。
（二）執(zhí)行局領(lǐng)導之下的執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部分權(quán)，權(quán)力濫用問題未能得到充分的預防。執(zhí)行權(quán)劃分的目的在于實現(xiàn)執(zhí)行內(nèi)部的制約與平衡，這兩種權(quán)力雖然由兩個庭行使，其實仍由同一執(zhí)行機構(gòu)行使，這種劃分沒有達到真正二權(quán)分立的目的。
（三）上級法院對下級法院執(zhí)行監(jiān)督權(quán)沒有充分發(fā)揮，還局限于過去監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系。沒有真正實現(xiàn)對執(zhí)行案件、執(zhí)行力量的統(tǒng)一領(lǐng)導、管理和指揮。由于執(zhí)行機構(gòu)隸屬地方法院，地方法院的人、權(quán)、物受地方人大、政府等相關(guān)部門控制、制約。執(zhí)行案件伴隨地方色彩。上級法院交辦、督辦的案件，下級法院拖著不辦的原因并不是不辦，而是不敢硬辦。
二、執(zhí)行體制改革的構(gòu)想
人民法院執(zhí)行體制改革必須從縱向和橫向方向全面改革，縱向改革就是將人民法院執(zhí)行機構(gòu)從地方法院單列出來，成立單獨的執(zhí)行事務局或執(zhí)行法院。對人、權(quán)、物實行垂直管理，真正建立起省院統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)督的機制。橫向上對執(zhí)行權(quán)中的實施權(quán)和裁決權(quán)進行徹底分立，執(zhí)行事務局只負責執(zhí)行實施權(quán)。
（一）執(zhí)行隊伍垂直管理勢在必行
2000年以來，我省率先在執(zhí)行庭的基礎(chǔ)上成立了執(zhí)行局。由庭變局一字之差，卻使執(zhí)行工作發(fā)生質(zhì)的變化，執(zhí)行人員的地位得到提高，人們更加重視法院執(zhí)行工作。伴隨法院一系列執(zhí)行方式、執(zhí)行方法、執(zhí)行體制的改革，法院執(zhí)行亂、執(zhí)行難的現(xiàn)象基本得到緩解。但通過實踐，覺得改革仍然不徹底，地方部門保護主義干擾執(zhí)行的現(xiàn)象仍在發(fā)生，執(zhí)行法官的待遇有待提高，執(zhí)行法官積極性仍然沒有充分發(fā)揮等。基層法院執(zhí)行機構(gòu)存在這些問題的原因：地方法院執(zhí)行法官（審判員）的任命歸地方人大，晉升歸地方組織、人事部門，工資及辦案經(jīng)費歸地方政府財政。導致法院不能真正獨立司法、公正裁判，執(zhí)行案件受制于地方干擾。
要想使人民法院獨立司法，要想實現(xiàn)高級法院對執(zhí)行工作真正統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)必須將中院、基層院兩級法院執(zhí)行機構(gòu)中的人、財、物統(tǒng)一到省高院。執(zhí)行人員的工資由省財政支付，執(zhí)行人員的任命、調(diào)動，由省高院從執(zhí)行機構(gòu)所在的法院的審判人員中擇優(yōu)選擇。法律規(guī)定審判人員的任免歸地方人大，但對執(zhí)行員沒有要求。地方人大若免去執(zhí)行人員的審判員資格，可以先由高級法院免去執(zhí)行員資格。執(zhí)行機構(gòu)的執(zhí)行裝備由省高院統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一管理，對執(zhí)行案件統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)配，建立全省統(tǒng)一的執(zhí)行案件立案信息庫。
另外，為維護實施權(quán)的順利實施，更能體現(xiàn)出強制力和震懾力，應將法警隊三分之二的人員置于執(zhí)行機構(gòu)領(lǐng)導之下，以協(xié)助送達和協(xié)助執(zhí)行。
再者，省高院在對執(zhí)行機構(gòu)實行垂直管理的同時，將競爭機制引入到對執(zhí)行隊伍管理上來。水無落差不會流動，社會無競爭就不會前進。法院執(zhí)行工作不同于審判工作公開公正性強，執(zhí)行工作的好壞，一方面與外界因素有關(guān)，另一方面與執(zhí)行員自身素質(zhì)道德修養(yǎng)及內(nèi)部管理體制有關(guān)。因此，必須打破現(xiàn)在辦案大鍋飯的現(xiàn)象，建立能者上、平者讓、庸者下的管理機制。只有執(zhí)行人員有危機感、責任感，那時執(zhí)行工作所采取的一系列改革措施，才能得到有效的實施。
（二）執(zhí)行裁決權(quán)應從執(zhí)行機構(gòu)中分立出去
民事執(zhí)行行為包括單純的執(zhí)行行為和執(zhí)行救濟行為。執(zhí)行裁決行為屬于執(zhí)行救濟行為，執(zhí)行實施行為屬于單純的執(zhí)行行為。根據(jù)基層法院的自身特點，實行執(zhí)行權(quán)二權(quán)分立制度，更能切實反映執(zhí)行機構(gòu)設(shè)置的優(yōu)勢。但是執(zhí)行機構(gòu)應將執(zhí)行裁決權(quán)從執(zhí)行機構(gòu)中撥離到法院民庭，獨立于執(zhí)行機構(gòu)之外，成立執(zhí)行裁判庭，負責裁判法官的人、權(quán)、物歸地方法院。使二權(quán)真正分立，以達到相互制約、相互平衡的目的。
執(zhí)行程序不同于審判程序，執(zhí)行機構(gòu)人員不同于審判人員，在執(zhí)行程序中直接由執(zhí)行員行使裁決權(quán)不符合審執(zhí)分立的基本原則，況且在執(zhí)行機構(gòu)一長統(tǒng)管之下，兩權(quán)分立，實則明分暗不分，仍不能杜絕一權(quán)濫用的現(xiàn)象。執(zhí)行裁決庭不能超越授權(quán)范圍來行使權(quán)力，不能主動行使裁判權(quán)，當事人或執(zhí)行機構(gòu)對裁判結(jié)果有申請復議和上訴的權(quán)利。裁判庭裁決的案件范圍應限制在執(zhí)行實施中需對當事人權(quán)利主體擴張進行實體上審查的方面，即審查裁判案外人對執(zhí)行標的權(quán)利歸屬所提出的異議、追加變更被執(zhí)行主體及當事人對執(zhí)行員作出的其它裁決不服的裁判。凡未明確賦予執(zhí)行裁判庭的權(quán)力均應由執(zhí)行機構(gòu)行使。
執(zhí)行機構(gòu)行使實施權(quán)時，執(zhí)行法官可以組成合議庭審查處理仲裁裁決、公證債權(quán)文書是否不予執(zhí)行，以及生效法律文書是否確有錯誤而不應執(zhí)行。對委托評估、拍賣、變賣和執(zhí)行分配爭議進行裁決，對中止、終結(jié)執(zhí)行和通過發(fā)放債權(quán)憑證終結(jié)本次執(zhí)行程序等。同時賦予復議的權(quán)利。
原載于《中國法院網(wǎng)》
