[ 向品 ]——(2006-5-14) / 已閱10806次
從公正視角看我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議體制
向品 提要：人類具有天然的公正情感，當(dāng)人類選擇了法律作為解決雙方爭(zhēng)議的一種手段時(shí)，程序的公正性成了人們關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。程序公正的第一要義是，程序的操縱者與程序的結(jié)果應(yīng)當(dāng)沒有任何利害關(guān)系。美國(guó)為了通過《聯(lián)邦行政程序法》保證了聽證官的公正裁判。我國(guó)司法實(shí)踐讓人們對(duì)現(xiàn)行復(fù)議制度的公正性產(chǎn)生懷疑。因此，必須對(duì)復(fù)議體制重新建構(gòu)，本文針對(duì)該話題提出了自己的看法。
關(guān)鍵詞：公正 行政復(fù)議 行政復(fù)議委員會(huì)
一、 行政復(fù)議的價(jià)值——公正
行政復(fù)議制度是近代資產(chǎn)階級(jí)民主政治發(fā)展的產(chǎn)物。它的出現(xiàn)和發(fā)展體現(xiàn)了對(duì)公民基本權(quán)利保護(hù)的加強(qiáng)，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。
人類具有天然的公正情感，在相互交往的過程中維護(hù)公認(rèn)的公正狀態(tài)是社會(huì)正常發(fā)展的基本前提。當(dāng)人類選擇了法律作為解決雙方爭(zhēng)議的一種手段時(shí)，程序的公正性成了人們關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)，程序公正是人們?cè)谠O(shè)計(jì)解決權(quán)益沖突制度時(shí)的首選法律價(jià)值。程序公正的第一要義是，程序的操縱者與程序的結(jié)果應(yīng)當(dāng)沒有任何利害關(guān)系，否則，程序的操縱者可能會(huì)利用自己在程序中的優(yōu)勢(shì)地位，促使程序的結(jié)果向有利于操縱者方向發(fā)展。如果法律程序的主持人與程序結(jié)果有利害關(guān)系，則人們不會(huì)以公正的心態(tài)去認(rèn)同該法律程序的結(jié)果。所以，凡涉嫌于有違公正的程序操縱者不得再介入此程序，不得對(duì)該程序的發(fā)展施加任何影響。
美國(guó)行政法官的獨(dú)立化過程就是典型代表。1946年制定的《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定，各行政機(jī)構(gòu)根據(jù)各行政裁判的需要委任“聽證官”（hearing examiner）。聽證官輪流審案，不得履行與行政裁判不相干的職責(zé)，非有正當(dāng)理由并經(jīng)過文官委員會(huì)審議決定，聽證官不得被免職。后來(lái)，文官委員會(huì)進(jìn)一步解釋，《聯(lián)邦行政程序法》的保護(hù)不僅適應(yīng)于聽證官的免職，還適用于對(duì)聽證官的降級(jí)、停職或聽證官不自愿的其他地位變更。這樣，聽證官主持行政裁決就可以不完全受行政首長(zhǎng)意志決定。到1972年，文官委員會(huì)又頒布一項(xiàng)規(guī)章，將聽證官這一名稱改為“行政法官”（administrative law judge），使之具有更高的獨(dú)立地位。1978年，美國(guó)國(guó)會(huì)修改《聯(lián)邦行政程序法》，正式在法律上確立了行政法官的地位，規(guī)定行政法官的職責(zé)是專門審理案件，非有文官功績(jī)制委員會(huì)的政黨理由和經(jīng)過其審議決定，行政法官不得被免職、停職、降級(jí)、降薪或臨時(shí)解雇；而且，行政法官的薪俸由法律規(guī)定，行政首長(zhǎng)不得任意變更。這樣，行政法官就可以獨(dú)立地、不偏不倚地行使自己的裁決權(quán)。從hearing examiner到administrative law judge，標(biāo)志著行政法官獨(dú)立性和公正性的增強(qiáng)，也標(biāo)志著美國(guó)“行政復(fù)議制度”公正性的增加。
英國(guó)的公民憲章也要求公共機(jī)構(gòu)必須“永遠(yuǎn)為公眾所周知的、易于利用的申訴程序，在任何可能之處能夠提供獨(dú)立的復(fù)審”。申訴程序應(yīng)尊循易接近、簡(jiǎn)便、快捷、公平、可信賴等七項(xiàng)原則。其中，“易接近”指規(guī)則為公眾所周知；“簡(jiǎn)便”指抑郁理解和利用；“快捷”指為各項(xiàng)活動(dòng)舍得時(shí)間限制，并使參與者能夠一直知曉程序的進(jìn)展?fàn)顩r；“公平”指進(jìn)行全面的、無(wú)偏私的審查；“可信賴”指能夠獲得申訴機(jī)構(gòu)成員和申訴人的信賴。
澳大利亞行政審查委員會(huì)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)尋求有效方法博愛正行政復(fù)議官員在組織上與做出原決定的人相分離。這種組織上的分離有助于加強(qiáng)復(fù)議官員的這樣一種觀念：它們的角色就是對(duì)遠(yuǎn)決定進(jìn)行全新的考量。如果復(fù)議官員與原決定者之間存在密切的聯(lián)系，則復(fù)議官員很可能會(huì)喪失有效執(zhí)行復(fù)議職能所必須的客觀性。顯然，組織分離的程度會(huì)影響人們對(duì)行政復(fù)議體制的看法，并影響其是否可以確實(shí)發(fā)揮作為成本高昂的外部復(fù)審程序的過濾器的功能。“覆蓋外表顯得的是公正的，并且呈現(xiàn)看來(lái)是公平的，則很可能得到公平、公正的結(jié)論。同樣，外表影響共同體對(duì)于那些代表共同體形式權(quán)力的人所作決定的信心。”也只有在這種獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，行政復(fù)議的“規(guī)范化效應(yīng)”（normative effects），即通過行政復(fù)議發(fā)現(xiàn)行政管理中的問題從而能夠?qū)ΠY下藥地加以改善，進(jìn)一步增強(qiáng)行政決策的效率和準(zhǔn)確性，才能得到實(shí)現(xiàn)。
澳大利亞行政審查委員會(huì)所建議增強(qiáng)行政復(fù)議獨(dú)立性的方法有：行政復(fù)議官員不與原決定者在同一個(gè)處所辦公，不讓行政復(fù)議官員作與最初決定者屬于同一個(gè)工作小組或者手同一個(gè)主觀的監(jiān)督，讓復(fù)議官員的薪水由該組織中的一個(gè)獨(dú)立分支來(lái)支付。行政機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)可能避免監(jiān)督者與復(fù)議官員這兩個(gè)角色的混淆，行政復(fù)議職能最好不要對(duì)最初決定者直接進(jìn)行日常監(jiān)督的人承擔(dān)，復(fù)議官員也不應(yīng)被期望承擔(dān)日常的監(jiān)督職能。
二、 現(xiàn)行復(fù)議體制阻礙公正性
從1999年到2001年，全國(guó)行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持決定的比例竟一直穩(wěn)居50%以上，這使我們對(duì)行政復(fù)議的公正性產(chǎn)生懷疑。由此產(chǎn)生的結(jié)果是行政訴訟案件的增多和信訪在民間的推崇。民眾寧愿選擇行政訴訟這一“迫不得已”的救濟(jì)方式，甚至格外鐘情于信訪這一多少帶點(diǎn)“清官”、“人治”色彩的制度，而偏偏就不愿意選擇既經(jīng)濟(jì)又便利，既徹底又快捷的糾紛解決方式——行政復(fù)議，毋庸質(zhì)疑，公正性的確實(shí)是當(dāng)前行政復(fù)議制度實(shí)踐中的最大隱憂。
實(shí)踐證明：糾紛解決的公正性與糾紛解決機(jī)構(gòu)自身的獨(dú)立性和權(quán)威性是休戚相關(guān)的。很難想象一個(gè)依附于其他機(jī)關(guān)、唯其命令是從的裁決者能夠公正地解決糾紛。在我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中，盡管由行政系統(tǒng)內(nèi)部專門從事法制工作的機(jī)構(gòu)來(lái)辦理行政復(fù)議案件，但這一機(jī)構(gòu)充其量也不過是隸屬于行政復(fù)議機(jī)關(guān)的一個(gè)極為普通的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)而已。它不但沒有獨(dú)立的法律上的人格，需要完全聽命于、服從于其所屬的行政機(jī)關(guān)及其首長(zhǎng)，而且對(duì)行政復(fù)議案件也沒有最終的決定權(quán)，職能將其處理建議送交行政復(fù)議機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)進(jìn)行審批。例如一個(gè)市級(jí)人民政府所辦理的行政復(fù)議案件大致就需要經(jīng)歷“經(jīng)辦人——分管副處長(zhǎng)——處長(zhǎng)——法制辦分管副主任——法制辦主任——分管副秘書長(zhǎng)——秘書長(zhǎng)——市長(zhǎng)的過程。更重要的是，在我國(guó)現(xiàn)實(shí)的政治生活中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為被申請(qǐng)人的上級(jí)——無(wú)論是同級(jí)人民政府還是上級(jí)主管部門，本身就與被申請(qǐng)人有著“說(shuō)不清，道不明”的關(guān)系：行政復(fù)議機(jī)關(guān)需要照顧到上下級(jí)或者整體與部門的關(guān)系，需要“愛護(hù)”、“關(guān)懷”下級(jí)，體諒下級(jí)的難處；下級(jí)為了表示對(duì)上級(jí)的尊重，往往在作出某項(xiàng)決定前都要向上級(jí)請(qǐng)示匯報(bào)，在得到明確許可或默許之后才“放心大膽”地作出決定；上級(jí)時(shí)常向下級(jí)發(fā)指示、加任務(wù)，為了完成指標(biāo)，下級(jí)不得不“突擊執(zhí)法”甚至公然違法。可見，在行政復(fù)議機(jī)關(guān)與糾紛一方當(dāng)事人的被申請(qǐng)人已經(jīng)存在很多利害關(guān)系的背景之下，再讓一個(gè)隸屬于行政復(fù)議機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)去審理復(fù)議案件，且最終仍然由行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定，這種糾紛解決的過程怎能體現(xiàn)最起碼的公正？因此，復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立性和權(quán)威性的缺乏是造成行政復(fù)議制度失信于民的首要體制性原因。
事實(shí)已表明，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)處理復(fù)議案件根本就無(wú)法保障復(fù)議結(jié)果的公正性。因此，必須在整合現(xiàn)有各種行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立隸屬于各級(jí)人民政府但又具有相對(duì)獨(dú)立性的行政復(fù)議委員會(huì)。具體的設(shè)想是：（1）在全國(guó)范圍內(nèi)形成四級(jí)，分工如下：對(duì)縣級(jí)人民政府各工作部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)人民政府及縣級(jí)人民政府的派出機(jī)關(guān)作出的具體行政行為不服申請(qǐng)復(fù)議的，由縣級(jí)人民政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)管轄；對(duì)市級(jí)人民政府各工作部門和縣級(jí)人民政府作出的具體行政行為不服申請(qǐng)復(fù)議的，由市級(jí)人民政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)管轄；對(duì)省級(jí)人民政府的各工作部門、市級(jí)人民政府及省級(jí)人民政府的派出機(jī)關(guān)作出的具體行政行為不服申請(qǐng)復(fù)議的，由省級(jí)人民政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)管轄；對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和省級(jí)人民政府作出的具體行政行為不服申請(qǐng)復(fù)議的，由國(guó)務(wù)院設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)管轄。實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)，由市級(jí)以上政府設(shè)立的復(fù)議委員會(huì)解決爭(zhēng)議。⑵上下級(jí)復(fù)議委員會(huì)之間不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。每級(jí)復(fù)議委員會(huì)依法獨(dú)立行使復(fù)議權(quán)，并采用一級(jí)制。對(duì)下級(jí)復(fù)議委員會(huì)作出的復(fù)議決定不服，應(yīng)直接向法院提起訴訟。這就避免了“行政系統(tǒng)內(nèi)部官官相互”。⑶應(yīng)使復(fù)議委員會(huì)的級(jí)別比同級(jí)政府各部門高半級(jí)，使后者有義務(wù)接受前者監(jiān)督，聽從其指揮，并自覺履行前者裁判的義務(wù)。⑷各行政復(fù)議委員會(huì)的人員管理、職務(wù)晉升、福利待遇、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、業(yè)績(jī)考核與所在政府無(wú)關(guān)，由各級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)掌握。行政復(fù)議經(jīng)費(fèi)必須單獨(dú)列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，專款專用，不得被擠占或挪用。⑸處理復(fù)議案件時(shí)，實(shí)行民主合議制，確保行政復(fù)議決定的公正。
三、 結(jié)語(yǔ)
以公正為導(dǎo)向，我國(guó)許多行政法學(xué)專家都對(duì)行政復(fù)議體制提出了自己的意見。如建議設(shè)立行政復(fù)議聽證制度、回避制度、雙方當(dāng)事人質(zhì)辯制度、復(fù)議案件材料公開制度及告知訴訟權(quán)利制度等。這些理性的設(shè)計(jì)是建立在“完美的正義需求完美的程序”這一理念基礎(chǔ)之上的。殊不知，“理性是灰暗時(shí)間中微弱的燭光，它絕無(wú)能力照亮整個(gè)宇宙，但是只要使用得當(dāng)，就足以使人繞過深淵。把理性的燭光當(dāng)作照亮宇宙的太陽(yáng)是空想，把理性的燭光當(dāng)作是昆蟲身上的熒火，因其微弱而任意蹋滅，則是殘忍。所以，不恰當(dāng)?shù)貙?duì)待人的理性能力，或夸大或貶低，都將殊途同歸與對(duì)人的理性的泯滅和對(duì)人的專制。”（劉軍寧《保守主義》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1998年版，第46頁(yè)）同樣，如果不能正確對(duì)待程序正義的價(jià)值，夸大程序的價(jià)值，也會(huì)導(dǎo)致程序價(jià)值的毀滅。行政程序的過分肥大化，不僅會(huì)降低行政效率，增加社會(huì)成本，導(dǎo)致相關(guān)社會(huì)關(guān)系不確定，而且最終會(huì)傷及行政程序本身的價(jià)值。（姜明安《行政執(zhí)法研究》，北京大學(xué)出版社第206-208頁(yè)）建議考慮將當(dāng)事人程序選擇權(quán)之法理導(dǎo)入復(fù)議程序構(gòu)造之中。即行政復(fù)議程序中設(shè)置簡(jiǎn)易程序和普通程序，由當(dāng)事人進(jìn)行選擇適用，而且普遍程序中的程序規(guī)定應(yīng)考慮當(dāng)事人的選擇權(quán)（前揭《行政執(zhí)法研究》，第210頁(yè)）這樣，一方面能保障制度設(shè)計(jì)符合人權(quán)要求，又能最大限度到達(dá)到公正。
作者系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院學(xué)生
