[ 谷遼海 ]——(2005-11-30) / 已閱10989次
無效政府采購合同適用法律的沖突
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http://finance.sina.com.cn 2005年11月29日 09:06 中國經濟時報
■谷遼海
無效政府采購合同是指合同雖然已經成立，但因其在內容上違反了法律、行政法規的強制性規定和社會公共利益而不具有法律效力的合同。
我國《政府采購法》、《招標投標法》都沒有通過例舉立法的形式羅列無效合同的法定情形，根據《政府采購法》第四十三條規定，政府采購合同適用《合同法》。依照我國《合同法》第五十二條規定，只要存在下列情形之一的，合同無效：（１）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；（２）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；（３）以合法形式掩蓋非法目的；（４）損害社會公共利益；（５）違反法律、行政法規的強制性規定。我國《政府采購法》只是明確政府采購合同適用《合同法》，而沒有說明本法另有規定的除外。由于法律沒有除外規定，現行的政府采購法律制度對無效合同的認定主體、判斷標準和處理原則與我國《合同法》所規定的發生了沖突。
首先，無效政府采購合同的認定主體發生了沖突。
實踐中，我國各級財政部門和有關行政機關認定無效政府采購合同的情況非常普遍。那么，這些行政主體是否有權力確認政府采購合同無效呢？在分析之前，我們還是先來看一個無效政府采購合同的案例。２００５年３月７日，深圳市財政局對其轄區一起政府采購合同案件作出深財法〔２００５〕７號行政處罰決定書，被處罰人是深圳市新嘉怡實業有限公司，處罰決定的主要內容為：你公司在執行與深圳市行業協會服務署的政府采購協議供貨合同過程中，所提供發票與實際采購內容不一致，違反了我國《政府采購法》和《深圳經濟特區政府采購條例》的有關規定，經研究決定對你公司進行如下處罰。（省）
我們從這則行政處罰的內容來看，認定這起無效政府采購合同的主體是深圳市財政局。而根據我國《合同法》的規定，確認無效合同的主體只能是人民法院或者仲裁機構，只有法院和仲裁機構才擁有權力認定合同無效還是有效。同樣，根據《招標投標法》第五章法律責任的相關內容，這部法律對招標采購合同是否有效的處理機關也是沒有明確界定。筆者認為，在這兩部法律無明確規定的情況下，必須根據《合同法》的規定，將無效政府采購合同的認定權力歸還于仲裁機構或者人民法院。否則，有悖于我國法律制度的統一。當然，隨著我國政府采購立法的完善，在重新認識政府采購合同性質的情況下，可以明確這類合同的處理主體。
其次，政府采購合同無效的判斷標準發生了沖突。
我們還是先從前述所介紹的案例進行分析，然后再闡述法律與法律之間的沖突。前面提到的案例將地方性法規作為認定無效政府采購合同的合法依據，顯然有悖于法律規定。我國《合同法》只規定，違反法律、行政法規強制性規定的才是無效合同，但沒有規定違反地方性法規、行政規章的強制性規定，可以認定合同無效。此外，根據責任法定原則，行政處罰決定應該明確被處罰人違反具體的法律條文。提供發票與實際采購內容不一致，違反我國《政府采購法》的條款應該敘述清楚。前述案例除了所指出的問題之外，其產生還是有一定的根源。因為我國《政府采購法》在無效政府采購合同的認定標準與其他法律之間都存在著嚴重的沖突。
第三，無效政府采購合同的處理結果存在著沖突。
根據我國《合同法》第五十六條規定，無效的合同或者被撤銷的合同自始沒有法律約束力。合同部分無效，不影響其他部分效力的，其他部分仍然有效。因此，政府采購合同無效后，將溯及既往，從合同成立之日而不是從確認合同無效之時起無效。由于無效的政府采購合同在內容上具有違法性，當事人即使在事后追認，也不能使這些合同生效。無效合同的違法性決定了法律不僅要使合同無效，而且還應該責令當事人承擔返還財產、賠償損失的民事責任。根據《政府采購法》第七十三條規定，對于政府采購合同的效力和處理結果是按合同是否履行來確定的，即采購合同訂立后尚未履行的，撤銷合同，也就是尚未履行的政府采購合同為相對無效合同；政府采購合同已經簽訂的，確認其有效并允許其繼續履行，由此造成的損失通過民事賠償責任去解決。這里的處理方法與我國《合同法》關于合同無效的規定完全相悖。不僅如此，倘若供應商與采購人或者采購代理機構存在著串標，但政府采購合同已經簽訂，在這種情況下，行政主體是宣布這份政府采購合同無效還是撤銷這份合同呢？因為對于采購主體有串標行為而簽訂合同的，按照前述的處理結果是應該撤銷這份合同，而依照后一處理標準是宣布合同無效。同樣，如果采、供雙方都存在著賄賂行為，處理的結果也是截然相反。
綜上所述，產生上述沖突的主要原因有兩方面，其一是對于政府采購合同的定性還沒有正確的認識，簡簡單單地適用《合同法》還不能夠從根本上解決問題；其二是我國存在著兩部在同一位階的法律，存在著權力之爭，致使立法機關顧此失彼。解決前述原因，還須統一公共采購的主管機關，然后由事權明晰的機關來理順法律制度之間的沖突。（２８）
（注：本文作者谷遼海為北京市遼海律師事務所主任、高級律師）
