[ 劉益華 ]——(2005-7-20) / 已閱20282次
剖析“立法尋租”現(xiàn)象
劉益華
（湖南文理學(xué)院 常德 410005 ）
摘 要 “尋租”這個話題大家都不陌生，但“立法尋租”這樣一個隱蔽性強但對人們?nèi)粘Ｉ钅酥羾疑鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展影響極大的問題卻沒有得到應(yīng)有的關(guān)注和批判。本文旨在通過分析我國現(xiàn)階段“立法尋租”現(xiàn)象，商議解決對策，并由此引出立法上的一個根本性問題即立法的民主性，提出一些自己的思考。
關(guān)鍵詞 立法 立法尋租 立法民主
“尋租”這個詞語在當(dāng)前學(xué)術(shù)界也算是個熱門，在經(jīng)濟(jì)學(xué)界，“尋租”（rent – seeking）又稱“直接的非生產(chǎn)性尋利”（DUP）。“尋租”活動就是非生產(chǎn)性追求利益的行為，是利用行政和法律手段阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間自由流動和自由競爭的辦法來維護(hù)或攫取既得利益的行為。 在中國，“尋租”的概念是和腐敗聯(lián)系在一起的，各種利益集團(tuán)或個人通過賄賂等不正當(dāng)手段干預(yù)公權(quán)力，以實現(xiàn)個人利益的最大化。
一、“立法尋租”問題的提出
在日常生活中，我們了解到的“尋租”現(xiàn)象一般都是“行政尋租”，即以直接的行政干預(yù)的方式來迎合利益集團(tuán)的要求。對于更隱蔽的“立法尋租”現(xiàn)象我們關(guān)注得不多。事實上，這一現(xiàn)象并不是最近才出現(xiàn)的，我們國家政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實狀況決定了在過去一段很長時間內(nèi)，“立法尋租”問題得不到關(guān)注。主要原因有四：一、黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，強化了行政主導(dǎo)型社會，法律始終只被當(dāng)作一種控制社會的手段，被行政吸收或者包容了，人們習(xí)慣于生活在“父母官”的庇護(hù)下；二、我們國家的立法體制自身的局限，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，按照憲法規(guī)定，全國人民代表大會是國家的最高權(quán)力機關(guān)，“一府兩院”由人大產(chǎn)生對人大負(fù)責(zé)受人大監(jiān)督，可以說憲政架構(gòu)是以“立法至上”為標(biāo)準(zhǔn)的，但是由于人大代表的產(chǎn)生過程的局限以及活動的非常設(shè)性，使得人大的權(quán)威大大降低，立法活動無法得到多數(shù)人的認(rèn)同；三、長期以來國家落后的社會經(jīng)濟(jì)狀況（特別是計劃經(jīng)濟(jì)體制下的社會經(jīng)濟(jì)狀況）決定了在在立法領(lǐng)域進(jìn)行“尋租”的可能性不大，因為“尋租”這一問題通常是和市場經(jīng)濟(jì)、自由競爭聯(lián)系在一起的。四、公共信息披露制度的缺失，國家對新聞出版活動實行了嚴(yán)格的審查制度，許多重要信息被以維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定的名義而封禁起來，特別荒唐的是，對于立法活動這樣本來應(yīng)該具有最大公開度的活動也常常被封鎖消息，很多法律都是在多數(shù)人不知情的情況下，“空降”而生的。
隨著我國改革開放的不斷深化，市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，國家對經(jīng)濟(jì)主要是在宏觀層面上進(jìn)行調(diào)控。我們所熟知的宏觀調(diào)控的手段主要有三：經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和行政手段。法制建設(shè)在改革開放以后得到了空前重視，一大批法律法規(guī)被制定，每年還有很多法律法規(guī)被列入立法規(guī)劃中。據(jù)統(tǒng)計，截至1994年6月底，全國各類現(xiàn)行有效的經(jīng)濟(jì)方面的法律法規(guī)和規(guī)章共計1581件，而其中1978年12月以前的僅有12件。 在經(jīng)濟(jì)一切“優(yōu)先”的時代里，作為經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展的必然產(chǎn)物和保障——法律也相應(yīng)得到了大發(fā)展，立法 上的一舉一動已經(jīng)開始能影響到社會的利益分配格局，越來越多的個人和利益集團(tuán)開始介入其中，企圖通過各種手段干預(yù)立法活動，以從源頭上為自己謀取最大利益提供“合法”的保障。
二、當(dāng)前我國“立法尋租”現(xiàn)狀及表現(xiàn)
在我國當(dāng)前立法活動中，“立法尋租”現(xiàn)象主要表現(xiàn)在兩個方面：一是部門“打架”、爭權(quán)奪利；二是立法過程中強勢集團(tuán)的身影越來越多，而弱勢群體和其他階層處于被排擠邊緣化的狀態(tài)。
對于第一種，立法“部門化”的現(xiàn)象，很多人已經(jīng)有所了解。部門之間互相爭權(quán)奪利已經(jīng)是公開的秘密，最典型的莫過于《公路法》中“開征燃油稅”的問題以及《反壟斷法》的起草。
1997年7月3日，八屆全國人大常委會通過了《公路法》，提出“公路養(yǎng)路費改為燃油附加費”，擬于1998年1月1日起實施。但隨后國務(wù)院提出的公路法修正案（草案），卻兩次未獲人大常委會通過。1999年10月31日，九屆全國人大常委十二次會議，最終通過了《公路法》修正案后，就不斷傳聞即將實施燃油稅，但是又不斷地宣布延后執(zhí)行。至今將近5年時間過去，人大已兩次換屆，我們反而看不到出臺的希望了。 其中的關(guān)鍵是各利益主體之間博弈所帶來的平衡與再分配問題。 燃油稅問題涉及到稅務(wù)部門，交通部門，國家財政部，國家發(fā)改委，以及龐大的地方政府等各方的利益，都想把握改革的主動權(quán)，為了爭奪《公路法》修正案的起草權(quán)，而爭得不可開交。顯然很大程度上，里面有“部門利益”在作祟。
從2004年開始，被看作市場經(jīng)濟(jì)重要指標(biāo)的《反壟斷法》加快了立法進(jìn)程。然而，專家稱這部呼聲日高的法律“今年出臺希望不大”。原因在于，國家發(fā)改委、商務(wù)部和國家工商總局都高調(diào)“問津”《反壟斷法》的立法工作，造成“群龍無首”，使這部法律的出臺受阻（1月11日《北京晨報》）。 《中國青年報》在談到這個問題時，干脆用了“三個和尚沒水喝”的比喻，《反壟斷法》是中國八屆、九屆全國人大立法規(guī)劃確定的立法項目，10年前就由原國家經(jīng)貿(mào)委、國家工商總局起草形成了法律草案。難就難在大家搶著擔(dān)，誰都想主導(dǎo)這個法案的起草。去年6月，在盛杰民教授的報告《警惕跨國公司在華限制性競爭行為》推出之后，國家工商總局迅速出臺《在華跨國公司限制競爭行為表現(xiàn)及對策》；接下來的10
月，商務(wù)部又很快拿出了《中華人民共和國反壟斷法(送審稿)》，并成立反壟斷調(diào)查辦公室，開展市場秩序的調(diào)查；如今，國家發(fā)改委又在發(fā)布的經(jīng)濟(jì)研究報告中把推動《反壟斷法》出臺當(dāng)成今年的重點工作。 很顯然，無利不起早，三部委這樣的動作積極，就跟上述燃油稅的問題一樣，都想把利益的關(guān)鍵點掌握在自己手里。
這種部門行業(yè)間的立法圈利活動，絕對是一種“立法尋租”，立法腐敗活動，對公共生活安全危害極大，它干擾了社會經(jīng)濟(jì)活動的正常進(jìn)行，比如《反壟斷法》這樣一部規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)的重要法律遲遲不能出臺，對于構(gòu)筑健康的國民經(jīng)濟(jì)體系是個重大妨害，同時它也浪費了寶貴的立法資源。
對于第二種“立法尋租”情形，也就是通常意義上的“立法尋租”，因為我們國家立法過程的透明度很不夠，一般人很難詳細(xì)了解其中的明細(xì)，對其中是否參雜了一些不好的因素也無從得知。不過有一個例子應(yīng)該是可以拿出來佐證的。那就是2002年1月1日開始實施的《計算機軟件保護(hù)條例》。這個條例把我國所有單位和個人，在未經(jīng)授權(quán)的非商業(yè)使用軟件的行為，“一刀切”地規(guī)定為非法，要加以處罰。 這種超級保護(hù)超越了WTO的標(biāo)準(zhǔn)，也超過了有關(guān)發(fā)達(dá)國家的軟件保護(hù)水平。 有理由相信這個條例的通過其背后有不簡單的原因。盡管到目前為止，仍然沒有確鑿的證據(jù)顯示微軟曾經(jīng)對于新條例某些條文的修改產(chǎn)生過直接影響。但是，微軟參與其中的美國商業(yè)軟件聯(lián)盟在中國各地召開軟件法律保護(hù)巡回“研討會”時經(jīng)常出面的幾位“講師”，同時也是軟件條例修改過程的主要參與者，則是不爭的事實。
至于在其他領(lǐng)域內(nèi)，比如汽車工業(yè)，房地產(chǎn)行業(yè)等，地方在制定汽車引進(jìn)，房屋動拆遷等地方性法規(guī)時，其背后是否有一股強力在左右著則是很明顯的。特別是在汽車工業(yè)領(lǐng)域，各個地方的保護(hù)主義是公開的，是用法律手段“合法的”對抗市場經(jīng)濟(jì)自由貿(mào)易的原則。房地產(chǎn)行業(yè)中，地方政府和開發(fā)商相互勾結(jié)，通過頒布法規(guī)規(guī)章，“合法地”以低廉的價格剝奪農(nóng)民的土地然后高價倒賣出去，一切都是那么堂而皇之，強愈強、弱愈弱。而這種強勢群體通過法律手段“合法”掠奪弱勢群體的做法尤其應(yīng)該引起我們的警惕。
三、“立法尋租”現(xiàn)象的根源
“立法尋租”現(xiàn)象的出現(xiàn)和蔓延，無論是部門“打架”、爭權(quán)奪利，還是強勢集團(tuán)“合法”掠奪弱勢群體，歸根結(jié)蒂還是一個利益驅(qū)動的問題。
我們國家是人民民主專政社會主義國家，人們一般都會認(rèn)為，政府是公共利益或者是全社會利益的代表，政府是由人民代表大會選舉產(chǎn)生的，是代表廣大人民直接行使國家行政權(quán)，理應(yīng)為人民服務(wù)，而不會有個人利益、部門利益的問題。但是應(yīng)該是什么和實際是什么卻往往是兩回事。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府在代表著公共利益的同時，是否也帶有自身特殊的經(jīng)
濟(jì)利益是個核心問題。而事實上，“從西方國家成熟的法治經(jīng)驗看，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展在一定程度上會加速利益群體的分化，導(dǎo)致多元利益主體格局的形成，政府在社會利益分配中承擔(dān)的重要職責(zé)，就是通過政策制定實行價值的權(quán)威性分配，使社會利益在不同的利益主體之間保持相對平衡，從理論上講，政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下可以有自身的特殊經(jīng)濟(jì)利益難以成立。”
但是我國的實際情況是：在新舊體制轉(zhuǎn)軌過程中，許多政府機關(guān)事實上默認(rèn)了自身特殊經(jīng)濟(jì)利益的存在，并在實踐中強化了這種默認(rèn)，使政府內(nèi)部的不同部門收入差距迅速拉開。這便使得各個部門千方百計要將各種可能獲取的權(quán)利攥在手里，并且不斷試圖通過立法的形式保障或者擴(kuò)大部門權(quán)力。因此出現(xiàn)比如電信部門制定的“霸王條款”，醫(yī)療衛(wèi)生部門單方面公布的所謂“醫(yī)療事故鑒定處理的規(guī)定”，以及部門之間互相的爭權(quán)等都不足為怪。這些被稱為“立法腐敗”的現(xiàn)象已非罕見，某些權(quán)力部門乘立法之機挾藏私貨，將地方保護(hù)主義或者有利于其部門利益的內(nèi)容寫進(jìn)法律、法規(guī)。難怪有學(xué)者會提出，對于這樣的法律、法規(guī)人民不禁要問：依據(jù)這樣的法究竟是治國還是治民？
但是我們應(yīng)該清醒的認(rèn)識到，無論是在民主社會、還是共和社會，政府作為國家權(quán)力的執(zhí)行者，它的價值目標(biāo)只能是公共利益。現(xiàn)在我們國家確實處在社會轉(zhuǎn)型期，改革進(jìn)入了攻堅階段。最近國內(nèi)輿論有一種不好的傾向，就是將一切在這一期間出現(xiàn)的問題都?xì)w結(jié)于社會正處于調(diào)整重新確立秩序的原因，從而在一定程度上默認(rèn)了很多不合理不合法的事情，把改革當(dāng)成了擋箭牌和掩蓋物。但實際上，改革帶來的社會轉(zhuǎn)型并不必然轉(zhuǎn)移政府的價值取向，政府應(yīng)該做什么不該做什么這個大方向應(yīng)該是不會變的。但如果有些政府部門以改革的名義，進(jìn)行“圈地運動”，把自己所管轄的領(lǐng)域看成是其食利范圍，或者把某些管理部門或者對象看作是自己的利益，通過立法的手段去維護(hù)它，甚至是利用這種權(quán)力去坑害或者打擊競爭對手，這就嚴(yán)重背離了政府行政價值取向，也嚴(yán)重褻瀆了法的精神。這樣的情況，在一些涉及到專有、壟斷性質(zhì)的管理部門比較突出，比如煙草糖酒專賣行業(yè)，鐵路運輸行業(yè)以及勞動資質(zhì)認(rèn)證行業(yè)等。
“趨利避害”是人的本性，市場經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境將人的“逐利”本性發(fā)揮得淋漓盡致。如何用最小的代價換取最大利益是人們始終關(guān)心的問題，按照馬克思的說法，對于“資本家”而言，只要有300%的利潤，他們就敢冒被殺頭的危險。從最初的在“執(zhí)法”過程通過賄賂等方式來逃避規(guī)則或降低規(guī)則的約束，到后來越來越多人開始意識到與其等法律法規(guī)出臺后不時的去“公關(guān)”，還不如從一開始就直接介入游戲規(guī)則的制定過程中，于是“尋租”活動從“執(zhí)法”領(lǐng)域開始擴(kuò)展到源頭“立法”領(lǐng)域來。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，“個人既可以在既定的制度框架內(nèi)專心于生產(chǎn)，也可以從規(guī)則制定者、立法者和政府機構(gòu)中爭取法律或規(guī)則的有利變動，以實現(xiàn)個人財富最大化，具體的途徑取決于改變權(quán)力結(jié)構(gòu)的相對成本。當(dāng)成本
較低時，有影響的利益集團(tuán)會影響制定一些使社會的生產(chǎn)能力之部分實現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)制度。”
實際上在西方社會，企業(yè)等各種利益集團(tuán)公開游說國會議員的活動都是公開的，美國商界各種利益集團(tuán)和勞工組織對聯(lián)邦政府和國會進(jìn)行游說的費用每月高達(dá)1億美元，年游說費用超過12億美元，游說主要針對聯(lián)邦政府預(yù)算議案、稅收、醫(yī)療保險、貿(mào)易及環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。 立法活動本來就是一個多方博弈的過程，在利益多元化的社會結(jié)構(gòu)下，只有讓所有受到影響的利益在立法過程中都能得到充分反映，才能在相互競爭的利益之間達(dá)成一種妥協(xié)，形成一種共識，才能保證公眾對最終立法結(jié)果的認(rèn)同和支持。
我們國家因為政治現(xiàn)實狀況，一直都在宣揚普適的社會主義民主，始終不愿正面面對在立法、執(zhí)政過程中的存在的問題。而事實上，對于我國這樣一個“官商”歷史悠久的國家，利益集團(tuán)干預(yù)操縱政治的現(xiàn)象從來都沒有斷絕過，有理由相信在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境里，這一現(xiàn)象只會加多加重。但是，和西方社會不同，我們國家利益集團(tuán)干預(yù)政治立法是隱蔽的不公開的，而且很多時候只是強勢集團(tuán)單方面的行為，其他的利益群體則被排斥在外。這種遮遮掩掩的行為的最大受害者其實就是社會的弱勢群體，因為他們的訴求無法得到伸張，并且他們的權(quán)益往往被強勢集團(tuán)以合法的形式通過公權(quán)力加以掠奪。“立法尋租”或者說“立法腐敗”嚴(yán)重?fù)p害了社會的公平正義理念，損害了人民政權(quán)的合法性，也是造成社會不穩(wěn)定的一個重要因素。行政上的“執(zhí)法尋租”影響的可能只是某個特定的人或群體，但是如果上升到立法高度的“尋租”活動，那其影響面將大大增加，特別是對于全國普適性的法律的立法干預(yù)，無疑將對社會生活的各個方面產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。而且因為立法活動復(fù)雜性、周期長等特性，使得一旦出現(xiàn)問題，要糾正也不是件容易的事情。我們不禁要問：一小部分人通過“合法”手段攫取大部分人的利益，而聚集大量財富，這樣的情況只會在什么樣的國家才會存在？
四、立法民主公開是解決“立法尋租”問題的根本途徑
“民主性”是立法的根本特性，法是公共意志的集中反映，或者也可以說是社會大多數(shù)人意志的反映。任何立法活動都應(yīng)該得到社會多數(shù)人的贊同。因為現(xiàn)代社會的復(fù)雜性，公民直接立法的情況已經(jīng)非常少見，除非是重大的涉及到憲法決議的問題，一般不會出現(xiàn)公民直接立法的情況，因為確實這樣一種做法成本太高。所以世界上大多數(shù)國家都采用了代議制的民主立法模式，即由公民選出民意代表來代表他們行使立法權(quán)利。但是如此一來，民意代表是否能真正確實的將選民的意志反映出來則是一個很大問題。所以在這種情況下，就必須充分發(fā)揮立法“民主性”的本質(zhì)屬性，積極擴(kuò)大民眾參與立法的廣度和深度，讓法曝光于民眾的視野之中，受到民眾的監(jiān)督。
我們知道，立法過程通常包括立法草案的提出、審議、表決、公布實施這四個階段。由于我國人大會期比較短，而且代表大多是非專業(yè)人員，故在實踐中情況是“當(dāng)有關(guān)機構(gòu)確定
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