[ 王政 ]——(2005-7-1) / 已閱20627次
對利害關系人單獨提起的行政訴訟法院應主動追加第三人
優仕聯律師事務所 王政
最高人民法院于2000年3月10日公布施行的《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十二條規定 “與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”。我們認為：該條司法解釋內容直接明確了行政訴訟中利害關系人可以單獨或共同為原告的法律主體地位，即利害關系人可以與具體行政行為相對人一并作為原告提起訴訟，也可以單獨作為原告提起訴訟。本文僅探討“利害關系人單獨作為原告提起行政訴訟時，法院應否主動追加第三人”的問題。
為了更好地說明這一問題，我們先講述一個我們在從事行政訴訟律師代理業務中實際碰到的案例。
案情簡述：
2004年8月6日，山西省長治市長治縣關村陳某口頭委托山東省東營市的夏某（陳某朋友）運送一批燃燒用油（名稱為“一線蠟油”）去山西銷售。夏某個人無任何資金和實力從事該筆油運業務，于是，其說動私營個體戶老板袁某做該筆業務。因夏某當時為袁某聘用的貨運司機，袁某對夏某的話亦深信不疑，所以袁某同意做該筆業務。
2004年8月8日，袁某從山東省墾利渤海重質瀝青廠購買了33噸燃燒用油，委托夏某和張某（袁某聘用的另一司機）一塊開車前往長治市長治縣送貨。2004年8月10日，當載油車輛行至長治縣城收費站處時，被長治市質量技術監督局車輛強行攔住檢查。隨后長治市質量技術監督局以“銷售不合格柴油”為由對夏某作出行政處罰，將該車載33噸燃燒用油全部扣押并沒收。夏某對自己作為具體行政行為相對人的身份未提出異議，并自行決定放棄處罰聽證程序。
2004年11月4日，袁某以具體行政行為利害關系人的身份向山西省長治市城區人民法院提起不服長治市質量技術監督局行政處罰的行政訴訟。長治市城區人民法院組成合議庭公開審理了此案，并當庭裁定袁某不具備原告訴訟主體資格。其裁定主要理由是：1、袁某非該案具體行政行為的相對人；2、袁某提供的證據不能證明自己與被扣押沒收的33噸柴油有事實或法律上的利害關系。對該裁定，袁某當場表示不服，并上訴于長治市中級人民法院。袁某在上訴狀中要求增加行政行為相對人夏某為第三人參加訴訟。但長治市中級人民法院認為夏某為被訴行政行為的相對人，不符合被追加為第三人參加訴訟的條件，并對本案一審裁定予以維持。
追加第三人法理透析：
上述案件中，袁某作為被訴具體行政行為的利害關系人（被扣押沒收33噸車載油品的所有權人）單獨提起行政訴訟的法律依據自然是符合《行政訴訟法》第二條規定內容的，即“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”。同時也符合上述《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十二條規定的內容。但是，其要求法院追加夏某為第三人是否有法律依據呢？
《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第二十四條規定“行政機關的同一具體行政行為涉及兩個以上利害關系人，其中一部分利害關系人對具體行政行為不服提起訴訟，人民法院應當通知沒有起訴的其他利害關系人作為第三人參加訴訟”。袁某正是依照該司法解釋規定要求法院追加夏某為第三人參加訴訟的。但問題是該條所指的兩個以上利害關系人是否包括具體行政行為的相對人呢？
如果此處的利害關系人包括具體行政行為的相對人，必然引起“具體行政行為的相對人”和“利害關系人”概念的混淆。按照通常的理解：具體行政行為的相對人是指具體行政行為直接指向或行政處罰或制裁文件所載明的“公民、法人或者其他組織”；利害關系人是指具體行政行為非直接指向或行政處罰或制裁文件直接載明、但其權益卻實際受到具體行政行為侵害的“公民、法人或者其他組織”。兩概念的內涵和外延是不同的。
如果此處的利害關系人不包括具體行政行為的相對人，那么必然產生一個無法回避的事實，即“個別案件中利害關系人和具體行政行為相對人確實存在利益沖突或利害關系”的矛盾事實。正如在上述案件中的袁某和夏某，兩人在被長治市質量技術監督局扣押沒收的33噸車載油品權屬問題上肯定存在著權利沖突或利害關系。
毋庸質疑，在涉及財產權屬的行政案件中，財產的所有人是案件最重要的利害關系人。還是以本案為例，夏某雖然作為具體行政行為的相對人，但其財產或權利卻未必受到損失或侵害，而且夏某是否有資格成為該案具體行政行為的相對人本身就是需要經法院審理才能最后確認的內容。所以，我們認為：本案既然是袁某，而不是夏某提起訴訟，一、二審法院就應當主動追加夏某為第三人參加訴訟。因為只有追加夏某為第三人參加訴訟，才有可能更清楚地查明案件事實真相，才有可能最大限度地保證司法程序公正，對案件作出正確的裁判。而本案一、二審法院卻以沒有法律依據為由不追加夏某為第三人參加訴訟就作出裁判，顯然是濫用司法“自由裁量權”的表現。
從法律推論角度看該司法解釋第二十四條規定，我們也似乎必然推出“在利害關系人單獨作為原告提起行政訴訟的情況下，法院應當主動追加具體行政行為相對人為第三人參加訴訟”的結論。因為在“存在兩個以上利害關系人，其中只有一部分利害關系人對具體行政行為不服提起訴訟”的情況下，該司法解釋規定都要求“人民法院應當通知沒有起訴的其他利害關系人作為第三人參加訴訟”。而在行政訴訟中，具體行政行為相對人的法律地位或對案件審理的重要性顯然高于或至少不低于“部分沒有起訴的其他利害關系人”吧。即如此，法律為什么不明確作出“在利害關系人單獨作為原告提起行政訴訟的情況下，法院應當主動追加具體行政行為相對人為第三人參加訴訟”的規定呢？我們期待著立法或司法機關及早對這一問題作出明確的規定或解釋。
