[ 呂振軍 ]——(2005-5-31) / 已閱21531次
從指標(biāo)的類型來(lái)看，應(yīng)當(dāng)處理好以下幾方面的關(guān)系：
（一）主觀指標(biāo)與客觀指標(biāo)的關(guān)系。主觀指標(biāo)俗稱“軟指標(biāo)”“定性指標(biāo)”，反映人們對(duì)測(cè)評(píng)對(duì)象的意見(jiàn)、看法、期望值和滿意度，是心理量值的反映，有相當(dāng)?shù)哪：�、不確定性和不可比性。對(duì)同樣的事實(shí)現(xiàn)象，人們的心理需求、價(jià)值尺度、滿意程度會(huì)有很大差異，因此，完全使用主觀指標(biāo)構(gòu)建指標(biāo)體系是不適宜的�？陀^指標(biāo)又稱“硬指標(biāo)”“定量指標(biāo)”，反映客觀事實(shí)，有確定的數(shù)量屬性，只要事實(shí)清楚，原始數(shù)據(jù)真實(shí)完整，指標(biāo)統(tǒng)計(jì)結(jié)果具有客觀上的確定性，不同對(duì)象之間具有明確的可比性。行政執(zhí)法效果評(píng)議不可能完全使用客觀指標(biāo)，因?yàn)樾姓黧w的服務(wù)對(duì)象即社會(huì)公眾的需求、愿望和滿意度都是非常重要的主觀指標(biāo)，人民群眾的主觀需求、愿望、動(dòng)機(jī)是確定政府工作目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)的前提，人民群眾對(duì)政府工作效果的評(píng)價(jià)即滿意度又是政府檢查總結(jié)工作的標(biāo)準(zhǔn)，而且，政府行為的客觀情況比如人力財(cái)力的投入、工作改進(jìn)的實(shí)際成效與群眾的主觀評(píng)價(jià)有時(shí)還存在一種交叉關(guān)系，對(duì)同樣的工作實(shí)績(jī)，面對(duì)“寬容、謙和”的群眾評(píng)議很容易驕傲自滿，而“苛刻、挑剔”的群眾評(píng)價(jià)會(huì)促進(jìn)政風(fēng)建設(shè)的推進(jìn)。但是，由于主觀指標(biāo)具有模糊性、不確定性和缺乏可比性，因此在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)盡量使用客觀指標(biāo)，加大客觀指標(biāo)在總分結(jié)構(gòu)中的權(quán)重，對(duì)主觀指標(biāo)可以相對(duì)“硬化”，即劃分若干等級(jí)如滿意、比較滿意、不滿意，并折成相應(yīng)分?jǐn)?shù)。再與客觀指標(biāo)分?jǐn)?shù)加總，合成測(cè)評(píng)總分。
（二）投入指標(biāo)、過(guò)程指標(biāo)與產(chǎn)出指標(biāo)的關(guān)系。行政執(zhí)法是國(guó)家對(duì)社會(huì)的管理行為，其本身包含著國(guó)家的一種成本投入，有成本投入就會(huì)產(chǎn)出要求。當(dāng)然在現(xiàn)代法治社會(huì)中，僅有成本投入和產(chǎn)出要求還是不夠的，社會(huì)的管理活動(dòng)不僅需要一個(gè)公正的結(jié)果，同時(shí)還需要一個(gè)公正的程序。因此行政執(zhí)法效果評(píng)議指標(biāo)按所處的階段不同可以分為投入指標(biāo)、過(guò)程指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)。投入指標(biāo)如行政執(zhí)法初始階段的人力財(cái)力投入，過(guò)程指標(biāo)如行政執(zhí)法行為日常工作表現(xiàn)，產(chǎn)出指標(biāo)也就是工作實(shí)績(jī)。一般來(lái)說(shuō)，投入指標(biāo)狀況如何，是過(guò)程指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)狀況的必要條件，但不能認(rèn)為有了投入，就一定有產(chǎn)出。行政執(zhí)法效果評(píng)議應(yīng)當(dāng)對(duì)行政執(zhí)法的投入指標(biāo)、過(guò)程指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)都要兼顧，但是應(yīng)當(dāng)側(cè)重對(duì)產(chǎn)出指標(biāo)的考察，著重考察行政執(zhí)法的實(shí)際成效。比如，行政處罰，不僅要考察應(yīng)當(dāng)看我們處罰了多少人，罰了多少款，更要看群眾是否對(duì)該行政處罰法律、法規(guī)的了解情況以及隨后的對(duì)比階段行政處罰的處罰率是否有所下降。行政執(zhí)法過(guò)程中，投入指標(biāo)、過(guò)程指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)是持續(xù)交替出現(xiàn)的，三者關(guān)系本身也反映了政府的工作效率和資源使用質(zhì)量，在評(píng)議過(guò)程中應(yīng)當(dāng)注意跟蹤，加強(qiáng)對(duì)比研究。
（三）肯定性指標(biāo)與否定性指標(biāo)的關(guān)系�？隙ㄐ灾笜�(biāo)又稱“正指標(biāo)”，反映行政執(zhí)法的成績(jī)和進(jìn)步，比如社會(huì)公眾對(duì)政府行政執(zhí)法的滿意度，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)越大說(shuō)明成績(jī)?cè)斤@著；否定性指標(biāo)又稱“逆指標(biāo)”，反映行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題和消極面，如亂收費(fèi)亂罰款的事件次數(shù)和金額，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)越小說(shuō)明行政執(zhí)法越有成效。行政執(zhí)法效果評(píng)議指標(biāo)體系大多數(shù)是肯定性指標(biāo)，但有必要設(shè)置一定數(shù)量的否定性指標(biāo)，從正反兩方面綜合評(píng)議行政執(zhí)法效果。但是，否定性指標(biāo)的使用，帶有較高的敏感性，政府部門評(píng)議主體顧及關(guān)系或情面，往往手下留情，因此這也是本文將行政執(zhí)法相對(duì)人作為行政執(zhí)法效果評(píng)議主要主體的原因。實(shí)踐中，肯定性指標(biāo)與否定性指標(biāo)之間的界限并非十分明確，比如，對(duì)有關(guān)部門的投訴率當(dāng)作否定性指標(biāo)，但是，試想一下，如果干群關(guān)系冷漠僵化，群眾已經(jīng)不再信任政府，反而沒(méi)有投訴或投訴率很低，反過(guò)來(lái)，當(dāng)原先“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的狀況在政風(fēng)建設(shè)中有所改觀，反而會(huì)產(chǎn)生較以前更高的投訴率，因此，不能靜止地看投訴率，還要看投訴率的變化，還要將投訴率和限時(shí)辦結(jié)率、投訴問(wèn)題解決的滿意率結(jié)合起來(lái)看，這樣，才能準(zhǔn)確、客觀地評(píng)議行政執(zhí)法的成效。
絕對(duì)指標(biāo)與相對(duì)指標(biāo)的關(guān)系。絕對(duì)指標(biāo)是用絕對(duì)數(shù)即統(tǒng)計(jì)總量反映行政執(zhí)法的狀況，但是，由于不同評(píng)議對(duì)象的基礎(chǔ)條件、職責(zé)范圍、工作難度等不同，直接進(jìn)行絕對(duì)指標(biāo)的比較不盡合理。因此，應(yīng)當(dāng)采用相對(duì)指標(biāo)，比如，在全國(guó)或一省范圍內(nèi)同行排序位置的變化，與自己歷史上的同期數(shù)據(jù)比較的變化差別等。在實(shí)踐中，可以先使用絕對(duì)指標(biāo)，取得原始數(shù)據(jù)，再將其折算調(diào)整為相對(duì)指標(biāo)，是比較適宜的。目前對(duì)社會(huì)綜合治理、計(jì)劃生育、重大安全責(zé)任事故等實(shí)行“一票否決”，采用的就是絕對(duì)指標(biāo)。
從指標(biāo)設(shè)計(jì)的技術(shù)要求來(lái)看，應(yīng)當(dāng)注意以下問(wèn)題：一是指標(biāo)的準(zhǔn)確性，指標(biāo)應(yīng)當(dāng)盡可能使用社會(huì)上公認(rèn)熟知的規(guī)范用語(yǔ)，不至于產(chǎn)生歧義，導(dǎo)致誤解。二是指標(biāo)的具體性，應(yīng)當(dāng)確定與指標(biāo)相對(duì)應(yīng)的可以考察到的具體事實(shí)和現(xiàn)象，不能抽象、概括，不著邊際，無(wú)從稽考。三是指標(biāo)的完備性，就是指標(biāo)外延應(yīng)當(dāng)包括評(píng)議對(duì)象群體在該指標(biāo)上的全部狀況，比如投訴及時(shí)處理率設(shè)在0到100%之間，就能夠包括評(píng)議對(duì)象處理投訴的全部狀況。四是指標(biāo)的可行性，客觀指標(biāo)必須有切實(shí)可靠的數(shù)據(jù)來(lái)源，即使是主觀指標(biāo)，也應(yīng)當(dāng)是評(píng)議主體（如接受民意調(diào)查的社會(huì)公眾）對(duì)能夠知曉的真實(shí)情況的切身感受，那些缺乏原始數(shù)據(jù)和真實(shí)感覺(jué)的指標(biāo)只是中看不中用的“擺設(shè)”。五是指標(biāo)的獨(dú)立性，設(shè)置的指標(biāo)可以獨(dú)立地測(cè)評(píng)政風(fēng)建設(shè)的某項(xiàng)具體內(nèi)容，但不能與其他指標(biāo)的內(nèi)涵交叉、重疊，這樣可以避免重復(fù)評(píng)議，防止最終分?jǐn)?shù)含有重復(fù)增減的偏誤。
四、行政執(zhí)法效果評(píng)價(jià)的方法選擇
（一）評(píng)議對(duì)象，分類排序。由于評(píng)議對(duì)象在工作性質(zhì)、職責(zé)范圍、工作難度等方面有差別，將全部評(píng)議對(duì)象直接統(tǒng)一評(píng)議排序缺乏可比性。為了增強(qiáng)評(píng)議結(jié)果的可比性，行政執(zhí)法部門將部門不同的行政執(zhí)法權(quán)應(yīng)當(dāng)分類，
（二）評(píng)議內(nèi)容，有所側(cè)重。評(píng)議內(nèi)容基本涵蓋了行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的本質(zhì)屬性，體現(xiàn)了行政執(zhí)法的總體目標(biāo)和核心任務(wù)，強(qiáng)調(diào)了“廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效”的執(zhí)法機(jī)關(guān)形象，集中在廉政建設(shè)、勤政為民、作風(fēng)建設(shè)和依法行政等方面。同時(shí)，針對(duì)行政執(zhí)法的基本條件、發(fā)展階段、工作重點(diǎn)，又有所側(cè)重。
（三）評(píng)議過(guò)程，分步實(shí)施。行政執(zhí)法效果評(píng)議，貫穿于行政執(zhí)法的始終，每年組織一次，一般要經(jīng)過(guò)以下階段：（1）動(dòng)員和調(diào)查階段，主要任務(wù)是建立評(píng)議組織，制定工作計(jì)劃，選聘和培訓(xùn)政風(fēng)評(píng)議監(jiān)督員，進(jìn)行宣傳發(fā)動(dòng)，采取問(wèn)卷調(diào)查等多種方式征詢?nèi)罕娪绕涫切姓鄬?duì)人對(duì)行政執(zhí)法情況的意見(jiàn)和建議，形成人人關(guān)注評(píng)議、參與評(píng)議的良好氛圍。（2）自查自糾階段，被評(píng)議單位在廣泛征求社會(huì)各界意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實(shí)際，通過(guò)學(xué)習(xí)，查擺問(wèn)題，剖析原因，尋求對(duì)策。（3）建章立制階段，各單位對(duì)收集的意見(jiàn)、建議進(jìn)行專題研究，制定出整改方案，進(jìn)一步修訂充實(shí)完善各項(xiàng)規(guī)章制度。對(duì)違規(guī)、違紀(jì)人員進(jìn)行查處。（4）總結(jié)評(píng)估階段，實(shí)行統(tǒng)一測(cè)評(píng)，分類排序，確定等次。（5）結(jié)果應(yīng)用階段，對(duì)行政執(zhí)法效果評(píng)議結(jié)果向社會(huì)公布，并將評(píng)議結(jié)果作為政府目標(biāo)管理考核的依據(jù)，給予相應(yīng)的表彰獎(jiǎng)勵(lì)或批評(píng)處分。
（四）評(píng)議主體，多元組合。為了體現(xiàn)政風(fēng)評(píng)議的客觀性、民主性和公正性，需要社會(huì)各方面的廣泛參與。評(píng)議主體主要分為三個(gè)部分：一是專門選聘的行政執(zhí)法效果評(píng)議員，由政治素質(zhì)好、參政議政能力強(qiáng)、身體健康、熱心公眾事務(wù)、在群眾中有威信的離退休老干部、企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人、新聞工作者、人大代表、政協(xié)委員、特邀監(jiān)察員和民主黨派、無(wú)黨派及科技教育界知名人士擔(dān)任政風(fēng)評(píng)議員，具有調(diào)查權(quán)、受理舉報(bào)權(quán)、建議權(quán)和評(píng)價(jià)權(quán)，通過(guò)明察暗訪，深入基層，充分了解和掌握評(píng)議對(duì)象的情況。二是投訴受理機(jī)構(gòu)，由其提供對(duì)被評(píng)議單位的投訴情況，紀(jì)檢、監(jiān)察、信訪以及“一站式服務(wù)”的集中辦公的行政服務(wù)中心等部門分別提供有關(guān)投訴的信息。三是通過(guò)大樣本問(wèn)卷調(diào)查，印發(fā)《政風(fēng)社會(huì)測(cè)試卷》，對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行廣泛的民意測(cè)驗(yàn)，一般在一市范圍內(nèi)問(wèn)卷發(fā)放數(shù)在2000~10000份之間，由統(tǒng)計(jì)部門設(shè)計(jì)抽樣方案，發(fā)放定向測(cè)評(píng)表，組織基層群眾和行政管理相對(duì)人對(duì)被評(píng)議單位進(jìn)行測(cè)評(píng)。行政執(zhí)法效果評(píng)議員的代表性和權(quán)威性，投訴受理機(jī)構(gòu)工作開(kāi)展情況以及提供有關(guān)信息的全面性和真實(shí)性，問(wèn)卷調(diào)查樣本的代表性和廣泛性，問(wèn)卷調(diào)查的回復(fù)率和有效率等，對(duì)于行政執(zhí)法效果評(píng)議分?jǐn)?shù)的影響十分重要。
（五）評(píng)議分?jǐn)?shù)，加權(quán)處理。由于評(píng)議主體來(lái)自多方面，而且在評(píng)議中的地位和作用不盡相同，因此需要經(jīng)過(guò)加權(quán)平均計(jì)算出被評(píng)議單位的測(cè)評(píng)總分，再按得分多少進(jìn)行分組排序確定等次。權(quán)重分配直接影響到最終結(jié)果，因此，既要綜合反映各方面的意見(jiàn)，也要突出評(píng)議主體的權(quán)威性和公正性。在各部分評(píng)議主體中，群眾的評(píng)議意見(jiàn)占有相當(dāng)重要的地位，體現(xiàn)了以群眾滿意不滿意作為評(píng)價(jià)行政執(zhí)法工作的最終標(biāo)準(zhǔn)的導(dǎo)向。一般來(lái)說(shuō)，基層群眾測(cè)評(píng)結(jié)果在總分中的比例占50%， 行政執(zhí)法效果評(píng)議組的評(píng)議結(jié)果占20%，人大、政協(xié)、 民主黨派測(cè)評(píng)結(jié)果在總分中的比例占20%，政府部門的評(píng)議占10%。
（六）評(píng)議結(jié)果，獎(jiǎng)罰分明。按測(cè)評(píng)得分定出等次或是劃定分?jǐn)?shù)線。凡計(jì)劃生育、社會(huì)綜合治理、重大違法違紀(jì)案件、重大安全責(zé)任事故等被有關(guān)部門“一票否決”不得定為滿意等次，每年后3名單位，對(duì)單位班子進(jìn)行組織考核，幫助分析查找原因，定出整改措施，同時(shí)評(píng)議結(jié)果作為對(duì)被評(píng)議單位目標(biāo)管理責(zé)任制年終考核、領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績(jī)?cè)u(píng)定、獎(jiǎng)勵(lì)懲處、選拔任用的主要依據(jù)。
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