[ 楊小欣 ]——(2005-5-11) / 已閱104716次
2. 限額拍賣決定需要國家立法中的行為法上的授權根據
所謂行政決定的法律根據,可有廣義和狹義兩種理解(基于部分大陸行政法的觀點和我國的立法實踐)。廣義者包括組織法上的授權根據和行為法上的授權根據, 狹義者僅指行為法上的授權根據。所謂組織法上的授權, 是指立法者作出的關于行政機關主管事項范圍的授權。這類授權通常來源于憲法、各級政府組織法、各行政機構組織法中關于行政機關職權范圍的規定。這類規定僅僅是判斷某一行政決定所涉及的事項是否屬于決定機關主管范圍內的事項的依據, 不是判斷該機關是否有權就其主管的事項作出具有特定內容或法律效果的決定的依據。所謂行為法上的授權, 是指立法者作出的關于行政機關可以就其主管范圍內某一事項作出具有特定的內容或法律效果的決定的授權。這類授權通常來源于規范特定領域的行政活動的法律或法規中的規定。這類規定是判斷行政機關是否有權就其主管范圍內的事項作出具有特定的內容或法律效果的決定的依據。“法律的保留”原則(近代法治行政原理的三原則之一)所要求的行政決定的法律根據,就是指這種行為法上的授權根據。
根據我國憲法所確立的民主的法治原則和已被我國公法學界逐步接受的近代法治行政的原理(盡管在立法和司法的實踐方面還存在很大差距), 第一, 行政機關作出的任何形式的行政決定,不論其是否對相對人產生法律上的效果,都必須具有組織法上的授權根據,即該決定所涉及的事項必須是有關組織法規范所確定的該機關主管范圍內的事項,否則,屬于無權限或越權的決定。第二, 對相對人產生法律效果的行政決定,至少是其中對相對人發生不利的法律效果(即限制、剝奪權利或創設、加重義務)的行政決定,必須同時具有行為法上的授權根據(即所謂“侵害保留”- 最低限度的“法律的保留”),否則,盡管該決定所處理的事項本身也許沒有超出組織法規范所確定的該機關主管范圍,但因未得到行為法上的授權,仍然屬于無權限或越權的決定。
上海市府所作的私車限額拍賣決定,如果僅從決定者所宣布的目的(假定該目的是真實的)來看, 其所涉及的事項也許可以被認為沒有超出組織法規范所確定的地方政府的主管范圍。但是,如果從該決定對相對人所產生的法律效果來看,由于其具有明顯的不利性,所以,該決定本身必須具備行為法上的授權根據(即有關行為法明文授權地方政府或上海市府可以這樣做)。具體而言,(1)該決定應當具有道交法上的明確的授權根據。根據該項授權(如果確實存在的話),上海市府可以選擇額度控制的方式來限制該法所規定的登記條件在上海地區的適用。(2)該決定還應當具有關于機動車稅費征收的國家立法上的明確的授權根據。根據該項授權(如果確實存在的話),上海市府可以選擇額度拍賣的方式向私車主收費。(3)該決定(以及為實施該決定而制定的關于登記資格的地方規范)應當具有國家稅法上的明確的授權根據。根據該項授權(如果確實存在的話), 上海市府可以限制車輛購置稅的納稅義務人在上海履行該項納稅義務的條件。(4)上海的地方法規或規章(或政策文件)中的授權規定在法律上能否被該市的行政主管機關援引作為私車限額拍賣決定的法律根據的問題,如前所述,取決于這些授權規定本身是否具有國家立法(當然必須是行為法)上的授權根據。[51]
除非具有以上所列國家立法上的授權根據,上海市府無權決定限制和拍賣私車額度,現行決定是無權限的或越權的決定, 因而是違法的、無效的決定; 無論是上海的登記主管機關還是法院, 在行使各自的職權, 處理有關申請(比如,無額度證明的車輛登記申請)或案件(比如,判令主管機關履行登記職責之訴)時, 都不應當執行或適用該決定, 應當執行或適用國家立法的有關規定。[52]
(二) 私車額度限制和拍賣有何法律根據 – 上海市府的回答
如本文前言所介紹的,上海市府明確表示,私車限額拍賣有法律根據。據筆者統計,上海市府公開提及的法律根據共有三項: (1) 作為地方性法規的上海道交條例(市人大常委會制定,1997年12月1日起實施)的第十三條, (2) 作為地方行政規劃的上海城市交通白皮書(市府發布,2002年4月30日), (3) 作為國家法律的道交法(全國人大常委會制定,2004年5月1日起實施)的第四條。值得一提的是, 市府發言人和法制辦專家在援引上述規定時沒有明確這些規定與限額拍賣措施在時間上的對應關系。不過, 筆者愿意相信, 市府當然把這些規定看成僅僅是各自生效(或發布)后的限額拍賣措施的法律根據, 而不會將其同時當成是各自生效前的限額拍賣措施的法律根據[53], 大概不會否認二者之間在時間上存在以下對應關系。
1. 三項法律根據與1997年11月以前的限額拍賣無關(注意:上海市府沒有提示1986年至
1997年11月的限額拍賣的法律根據[54])。
2. 市道交條例第十三條是1997年12月1日至2004年4月30日的限額拍賣的法律根據(該條規定,“本市對車輛號牌的發放實行總量調控。機動車號牌額度年發放量和發放辦法由市計劃委員會會同市公安交通管理部門和其他有關部門提出，報市人民政府批準后實施”[55])。
3. 市交通白皮書[56]是2002年5月1日以后的限額拍賣的法律根據。
4. 道交法第四條是2004年5月1日以后的限額拍賣的法律根據(該條規定,“各級人民政府應當保障道路交通安全管理工作與經濟建設和社會發展相適應。縣級以上地方各級人民政府應當適應道路交通發展的需要，依據道路交通安全法律、法規和國家有關政策，制定道路交通安全管理規劃，并組織實施”[57])。
就上述對應關系, 筆者在此暫且指出三點。第一,上海搞的私車限額拍賣事實上也許是先做決定并加以實施, 過了一段時間才制定地方立法“補辦”授權或加以“追認”。第二,上海市府并不認為私車限額拍賣需要國家立法上的授權根據。在她看來, 上海可以獨立自主地決定采取該項措施。第三, 與許多人(包括商務部高管和部分法律專家)不同, 上海市府似乎并不認為道交法是其繼續實行限額拍賣的難以逾越的法律上的障礙, 而是把該法看成是有利于上海繼續實施該措施的國家立法,是有助于強化該措施合法性的國家立法(盡管也許并非真的如此認為)。
以下,筆者先就市道交條例實施前的限額拍賣在事實上到底有無法律根據這一問題作一考察, 然后就市府所提出的三項法律根據各自到底是否合格的問題展開略為詳細的討論。
（三）1997年11月以前的限額拍賣在事實上(也許)就根本沒有任何法律根據
1. 市府大概難以拿得出當時已生效的國家立法或上海地方立法上的根據( 如果筆者對當時的有關立法文件所作調查的結果是可靠的話)。
2. 市府也許會拿出當時未公開的國家主管部門的批準文件(如果這種文件確實存在的話)。但是,內部文件因其對外并不具有法律約束力, 所以即使其存在, 也不能被視為限額拍賣的合格的法律根據。
3. 市府說不定會直接援引憲法或地方組織法中關于地方政府職權范圍的規定[58]。不過, 如前所述, 這類規定只不過是關于地方政府主管事項的領域的規定,不能成為限額拍賣之類對相對人發生重大不利法律效果的行政決定本身的法律上的授權根據。[59]
有待市府法制辦說明的是,市府在其最初考慮采取私車限額拍賣措施時,到底有沒有研究過法律根據問題。如果研究過, 當時以什么理由得出了什么結論。如果沒有研究過, 原因是什么。[60]
(四) 市道交條例生效后道交法生效前的限額拍賣沒有合格的法律根據
1. 因無國家立法的授權, 上海的地方立法不能被視為合格的授權根據
就道交法實施前的限額拍賣,上海市府未提示過任何國家立法上的授權根據(也未否認存在這類根據)。是因疏忽而忘了提示,還是因覺得無必要而不愿提示,或是因實在找不到而無法提示? 這個問題也有待市府法制辦作出解釋。
據筆者調查,道交法實施前的國家的有關立法和政策文件(以公開者為限)中,不存在任何明文的授權規定,也不存在至少在筆者看來有可能被解釋為隱含了授權之意的規定(哪怕是憑借最“高明”的解釋技術)。
如果筆者的調查結果是可靠的,如果筆者就私車限額拍賣法律根據的標準問題所表明的意見(請見本稿二(一)2.)在法律上是站得住腳的話,那么,單憑不存在國家立法上的授權根據這一條理由,就應能得出這樣的結論: 道交法實施前的限額拍賣沒有合格的法律根據,上海市府援引的該市立法是不合格的法律依據,該時期的限額拍賣措施難以避免因無權而無效的法律上的命運。
2. 即使假定無需國法的授權, 有關地方立法也因抵觸國法而不能成為合格的授權根據
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