[ 王冠華 ]——(2021-10-30) / 已閱4520次
采招釋疑11：質(zhì)疑函應包括的內(nèi)容
王冠華
為進一步規(guī)范政府采購質(zhì)疑和投訴行為，保護參加政府采購活動當事人的合法權(quán)益，財政部部長辦公會審議通過了《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》，并于2017年12月26日以財政部〔2017〕94號令的形式公布，該辦法自2018年3月1日起施行。關于質(zhì)疑函的具體內(nèi)容，財政部〔2017〕94號令第12條規(guī)定：“供應商提出質(zhì)疑應當提交質(zhì)疑函和必要的證明材料。質(zhì)疑函應當包括下列內(nèi)容：（一）供應商的姓名或者名稱、地址、郵編、聯(lián)系人及聯(lián)系電話；（二）質(zhì)疑項目的名稱、編號；（三）具體、明確的質(zhì)疑事項和與質(zhì)疑事項相關的請求；（四）事實依據(jù)；（五）必要的法律依據(jù)；（六）提出質(zhì)疑的日期。”“供應商為自然人的，應當由本人簽字；供應商為法人或者其他組織的，應當由法定代表人、主要負責人，或者其授權(quán)代表簽字或者蓋章，并加蓋公章。”
從法律性質(zhì)來看，財政部〔2017〕94號令第12條屬于強制性管理性規(guī)定，而非強制性效力性規(guī)定，如若供應商提交的質(zhì)疑函確實缺少某些內(nèi)容，不完全符合規(guī)定，采購人或者采購代理機構(gòu)能否不予受理？答案是否定的。這不僅是因為財政部〔2017〕94號令第12條系強制性管理性規(guī)定，不會導致“不遵循即無效”的法律后果，從財政部〔2017〕94號令第13條“采購人、采購代理機構(gòu)不得拒收質(zhì)疑供應商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函”的規(guī)定來看，凡是質(zhì)疑函都不得拒收也是處理質(zhì)疑最基本的要求；而且，我國政府采購法規(guī)體系也沒有賦予采購人或者采購代理機構(gòu)對供應商提交的該等質(zhì)疑函不予受理的權(quán)力。換句話說，只要供應商提出的質(zhì)疑未超法定質(zhì)疑期間，即使質(zhì)疑函內(nèi)容不合規(guī)，采購人或者采購代理機構(gòu)也不得拒收，否則就要承擔相應法律責任。財政部〔2017〕94號令第36條規(guī)定，采購人或者采購代理機構(gòu)拒收質(zhì)疑供應商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函，由財政部門責令限期改正；情節(jié)嚴重的給予警告，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由其行政主管部門或有關機關給予處分，并予通報。
質(zhì)疑函不合規(guī)一般表現(xiàn)為兩個方面：一是格式的不完整，比如未按照或者未完全按照《政府采購供應商質(zhì)疑函范本》制作質(zhì)疑函，缺少采購人名稱、采購文件獲取日期等；二是關鍵內(nèi)容的不足，比如缺乏事實依據(jù)或必要的法律依據(jù)，未加蓋公章，缺少質(zhì)疑項目的名稱、編號，等等。為避免或者減少質(zhì)疑函不合規(guī)的情形，采購人或采購代理機構(gòu)可以在采購文件里事先向供應商提供財政部制作的質(zhì)疑函范本，引導供應商按照財政部〔2017〕94號令第12條關于質(zhì)疑函的具體內(nèi)容去制作質(zhì)疑函。對于不合規(guī)的質(zhì)疑函，采購人或者采購代理機構(gòu)在接收時，如果發(fā)現(xiàn)不合規(guī)純系供應商不了解相關規(guī)定導致的，為維護其合法權(quán)益，也可以主動告知其修改或者補正，告知時可附上《政府采購供應商質(zhì)疑函范本》，但需注意的是，修改或者補正后的質(zhì)疑函也應在法定質(zhì)疑期間內(nèi)提交，供應商逾期送達的，采購人或者采購代理機構(gòu)應不予接收。需要重申的是，不合規(guī)屬于事后判斷的范疇，對其處理也不是受理階段中需要解決的事項，故對于不合規(guī)的質(zhì)疑函，如果供應商拒絕修改或者補正的，采購人或者采購代理機構(gòu)也要先予受理，然后再根據(jù)該等質(zhì)疑函的具體內(nèi)容作相應答復。
對于不合規(guī)的質(zhì)疑函，在調(diào)查核實的基礎上，采購人或者采購代理機構(gòu)可區(qū)分如下四種情形分別處理：
第一種情形：質(zhì)疑既不合規(guī)，也不合法，即不符合《政府采購法》第52條和《政府采購法實施條例》第55條的質(zhì)疑。對于該等質(zhì)疑，采購人或者采購代理機構(gòu)應當書面告知供應商，其質(zhì)疑為無效質(zhì)疑，依法無法答復，或者根據(jù)財政部〔2017〕94號令第16條規(guī)定，書面答復質(zhì)疑不合法、不能成立。
第二種情形，質(zhì)疑因不滿足財政部〔2017〕94號令第12條第2款即“未由本人簽字”“未加蓋公章”或者“未提交授權(quán)委托書”不合規(guī)的，采購人或者采購代理機構(gòu)應允許供應商（或其委托代理人）在規(guī)定的時限內(nèi)對該等不合規(guī)情形予以補正，質(zhì)疑人未能或不愿補正的，將直接導致采購人或者采購代理機構(gòu)無法答復，此時徑行駁回即可。實踐中，質(zhì)疑函缺少如下內(nèi)容，將直接導致采購人或者采購代理機構(gòu)無法答復：1.質(zhì)疑供應商名稱缺乏或者虛假（無名或者非實名質(zhì)疑）；2.聯(lián)系人和聯(lián)系方式缺少或者虛假；3.沒有質(zhì)疑事項無法知道質(zhì)疑內(nèi)容；4.委托代理人沒有提交書面授權(quán)委托書無法確定其為授權(quán)代表；5.質(zhì)疑函沒有簽字沒有蓋章等，無法確定質(zhì)疑內(nèi)容是否系質(zhì)疑人的真實意思表示，等等。
第三種情形，質(zhì)疑有效，但不合規(guī)且缺少明確的事實依據(jù)或者請求。為維護供應商的合法權(quán)益，可告知供應商對質(zhì)疑函進行修改或者補正，供應商拒絕修改或者補正導致采購人或者采購代理機構(gòu)無法答復的，則書面答復質(zhì)疑依法無法答復或者質(zhì)疑不成立即可。為減少采購爭端，建議實際操作中在采購文件中增加一項內(nèi)容，即“供應商提交的質(zhì)疑函不合規(guī)，應在法定質(zhì)疑期間內(nèi)及時修改或者補正，否則作質(zhì)疑不成立處理”。
第四種情形：質(zhì)疑不合規(guī)，但有效且有明確的事實依據(jù)和請求。該等質(zhì)疑可能形式上不合規(guī)，但具備質(zhì)疑的核心要件，對于該等質(zhì)疑，采購人或者采購代理機構(gòu)應當嚴格依據(jù)質(zhì)疑答復程序，對質(zhì)疑內(nèi)容在充分調(diào)查核實后依法予以書面答復并作妥善處理。
作者簡介：北京盈科（烏魯木齊）律師事務所股權(quán)高級合伙人、管委會副主任、執(zhí)業(yè)律師，九三學社新疆區(qū)委法律專門委員會主任，聯(lián)系電話：18699089007。
