[ 應(yīng)松年 ]——(2000-11-5) / 已閱76749次
以上三個部分，就是行政法的范圍。
二
下面根據(jù)依法治國、依法行政的基本精神，分別介紹上述三
個方面的法律制度。
關(guān)于行政組織法
行政組織法是規(guī)范行政機關(guān)的職能、組織、編制的法律。按
照憲法，我國行政機關(guān)是權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。因此，行政機關(guān)
行使的行政權(quán)力是權(quán)力機關(guān)通過法律授予的。行政機關(guān)自己不能
給自己授予權(quán)力，必須由法律授予。正因此，行政機關(guān)必須遵循
職權(quán)法定原則。行政機關(guān)不能行使法律沒有授予的權(quán)限。這部分
內(nèi)容在行政組織法中以性質(zhì)、地位、職權(quán)、職能等形式表現(xiàn)出來
。
權(quán)力的載體是行政組織。行政組織法還要對行政機關(guān)的機構(gòu)
設(shè)置和相互關(guān)系；行政機關(guān)的層次與幅度、編制與職數(shù)、活動方
式；行政機關(guān)的成立、變更和撤銷的程序等作出規(guī)定。這些都由
行政組織法加以規(guī)范，以避免主觀隨意性。這就是黨的十五大報
告所提出的行政機構(gòu)的組織、職能和編制必須法定化的要求，是
依法行政的重要的不可缺少的組成部分。
我國目前已經(jīng)有兩部重要的行政組織法，即國務(wù)院組織法和
地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法中的地方政府
部分。這兩部法律對規(guī)范國務(wù)院和地方政府的職權(quán)和組織，起了
重要作用。但多年來的實踐也證明，長期以來，我國行政機關(guān)職
權(quán)不清、相互交叉沖突的情況比較突出，有些部門甚至行使了一
些自己不能或不該行使的權(quán)力；政府職能轉(zhuǎn)變不能適應(yīng)市場經(jīng)濟
的需要；機構(gòu)臃腫，人浮于事，編制不斷擴充、膨脹的問題始終
難以解決，等等。說明已有的行政組織法沒有完全起到應(yīng)有的規(guī)
范和控制作用，以至不得不多次求助于發(fā)動大規(guī)模的機構(gòu)改革來
解決。此次機構(gòu)改革以后，成果是否能鞏固并繼續(xù)得到發(fā)展，是
公眾關(guān)心的焦點問題之一。要解決這個問題，唯一的辦法是黨的
十五大指出的方向，即把機構(gòu)的組織、職能、編制法定化。為此
，加速制定、修改和完善行政組織法應(yīng)該是當前立法的重要課題
之一，這也是世界各國的實踐所證明了的。首先是要完善已有的
行政組織法，其中國務(wù)院組織法需要修改和充實，尤其是組織、
編制部分；地方政府組織法線條過粗，缺乏可操作性，可以考慮
仿照建國初期的辦法，分為省、自治區(qū)、直轄市、市、縣、鄉(xiāng)以
及派出機關(guān)等各級組織法。目前在實踐中問題最多的是各部門的
組織簡則。50年代中期曾制定過十幾個部、委、局的組織簡則，
此后即付闕如。80年代后用三定方案代替組織法，作為過渡，也
是一種辦法，但不能代替組織簡則，要通過制定各部門組織簡則
的辦法來解決職權(quán)交叉沖突和機構(gòu)設(shè)置的隨意性等問題。
根據(jù)我國在編制方面長期存在的問題，是否可以考慮單獨制
定行政機關(guān)編制法，主要規(guī)范兩項內(nèi)容：
一 是行政機關(guān)人員的總定員。以改革后的編制為基礎(chǔ)，每年
由總理向全國人大報告總編制數(shù)后由全國人大決定發(fā)布，原則是
總數(shù)逐年減少或持平，不能增加，由全國人大控制總數(shù)。至于行
政機關(guān)內(nèi)部，由行政機關(guān)自行調(diào)節(jié)，可以全國定總數(shù)，也可分中
央與地方，或地方再分省定數(shù)，但總數(shù)不能超過上一年。與此同
時，屬于國立的事業(yè)單位，也同樣要控制總數(shù)。事業(yè)單位仍然會
有發(fā)展，但所需編制要在總定員中調(diào)節(jié)，在若干年內(nèi)不能增編。
否則，只控制公務(wù)員總數(shù)就會失去意義。
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