[ 張濤 ]——(2016-4-2) / 已閱19251次
論司法解釋中的“駁回行政復議申請”的理解
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全國人大常委會頒布《行政訴訟法》修正案后，最高人民法院也發(fā)布了《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》,其中包括了“行政訴訟法第26條第2款規(guī)定的“復議機關決定維持原行政行為”，包括復議機關駁回復議申請或者復議請求的情形，但以復議申請不符合受理條件為由駁回的除外。”
因為《適用解釋》還規(guī)定了“作出原行政行為的行政機關和復議機關為共同被告的，以作出原行政行為的行政機關確定案件的級別管轄”，那么許多中級人民法院在審判實踐中將“復議機關駁回復議申請的情形”理解成《中華人民共和國行政復議法實施條例》第48條第1款，而且將“以復議申請不符合受理條件為由駁回的除外”理解成《實施條例》第48條第1款第（2）項。
對此，筆者認為此種理解不妥，并淺談一下自己的想法。
一、理論分析。
經(jīng)比較，筆者發(fā)現(xiàn)，我國行政復議制度中由法律規(guī)定的必備要件對客體的描述為“有具體的行政復議請求和理由”而行政訴訟制度由法律規(guī)定的必備受理要件對客體的描述為“有具體的訴訟請求和事實根據(jù)”。
筆者認為，單從字面上理解似乎“事實根據(jù)”不是“法定的起訴要件”，但實際上從行政復議制度的另一法定要件“申請人與具體行政行為有利害關系”來看，沒有“具體行政行為”談何“有利害關系”？而“具體行政行為（訴訟制度稱之為“行政行為”）”正是行政訴訟制度由法律規(guī)定的必備受理要件之“事實根據(jù)”。
也就是說，“事實根據(jù)”不但是行政訴訟制度的必備受理要件，也是行政復議制度的必備受理要件。
二、法理分析。
（一）《實施條例》第48條第1款第（1）項也屬于“不符合行政復議的受理條件”
無論是復議制度還是訴訟制度，當事人提出行政救濟的理由總體來說都是“行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益”，總體體來說包括“侵權的行政行為”和“不履行法定職責”兩種。
不履行法定職責，是指負有法定職責的行政機關，在行政相對人提出申請后，拒絕履行、拖延履行或者不完全履行，從而使相對人的權益得不到保護的違法狀態(tài)。構成不履行法定職責案件，一般需要符合以下三個條件：一是行政機關負有法定職責；二是行政相對人提出申請；三是行政主體有履行能力而未履行。
那么，“申請人認為行政機關不履行法定職責申請行政復議，行政復議機關受理后發(fā)現(xiàn)該行政機關沒有相應法定職責或者在受理前已經(jīng)履行法定職責”因缺乏“‘行政機關負有法定職責’或者‘行政主體有履行能力而未履行’”的事實要件而均不是“不履行法定職責”的范疇。
舉個簡單的例子：消費者在消費過程中因權益遭到侵害而向林業(yè)局申請救濟或者道路交通安全事故受害方向物價局提出告訴，這些機關拒絕受理的行為均屬于“拒絕行為”但因缺乏“負有法定職責”的基礎要件而均不屬于“不履行法定職責”的情形，充其量算作“不按照申請人的要求介入處理”。
當事人因為這樣的糾紛而提出明顯不符合“不履行法定職責”起訴要件【沒有“‘不履行法定職責’的事實根據(jù)”】的，審判機關可以在當事人堅持起訴的情況下徑行裁定不予受理。
（二）將《實施條例》第48條第1款第（1）項作為“復議機關決定維持原行政行為”的后果。
1.筆者認為，從最終結果考慮，復議機關適用《實施條例》第48條第1款駁回行政復議申請指的是“復議機關受理行政復議申請后，以‘不具備受理條件’為由終結行政復議程序、不再針對申請雙方之間的行政爭議作出實質(zhì)性的處分決定”。在當時的行政訴訟法律框架下，只能把“駁回行政復議申請”作為行政行為對待；而在新的行政訴訟法律框架下，應當將其與“不予受理行政復議申請的決定”均作為“拒絕履行行政復議法定職責”的“行政告知”，應當同等地準許當事人僅起訴復議機關的“（拒絕類）不履行法定職責”。
2.如果將《實施條例》第48條第1款第（1）項作為“復議機關決定維持原行政行為”，那么面臨以下幾個無法破解的難題【以“行政復議機關受理后認為該行政機關在受理前已經(jīng)履行法定職責”為例】：
（1）根據(jù)行政訴訟法理，審判機關對于確屬于“在受理前已經(jīng)履行法定職責”的原行政行為須得裁定不予受理或者駁回起訴、對復議機關的復議決定判決駁回原告的訴訟請求；
（2）若不屬于“在受理前已經(jīng)履行法定職責”的，受理兩個被告的審判機關雖然可以輕松宣告“原‘不依照法定程序履責’的行政行為違法”，使得審理當事人主張“上級機關不履行‘責令下級機關恢復審理行政復議案件’職責”的審判機關對于如何判決“不履行‘責令下級機關恢復審理行政復議案件’職責”陷入兩難（“責令下級機關恢復審理行政復議案件”已無實際意義），在一定程度上架空“上級行政機關認為行政復議機關駁回行政復議申請的理由不成立的，應當責令其恢復審理”制度。
（3）根據(jù)現(xiàn)有行政訴訟制度，復議機關與作出原行政行為的行政機關為共同被告的案件，人民法院應當對復議決定和原行政行為一并作出裁判；但是復議機關因?qū)徟袡C關對原行政行為合法性的宣判而失去最高人民法院《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第22條規(guī)定的“被告調(diào)查或者裁量”權，失去了“行政復議制度”的立法目的。
綜上所述，筆者認為，無論從法理上還是從法律后果上，均應將《中華人民共和國行政復議法實施條例》第48條第1款作為“拒絕履行法定職責”而不是“改變原行政行為”或者“維持原行政行為”，只有這樣才符合行政訴訟的法理并能夠理順行政復議制度，使得復議制度和訴訟制度作到無縫對接；實踐中，各級審判機關（尤其是中級、高級人民法院）不應為了達到“矛盾下移”的目的而曲解法條、進而增加基層法院的審判難度（主要是行政干預的抵制力），最終不利于解決行政爭議，違反了中共中央《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的根本精神。
參考資料：
全國人大常委會法工委編寫的《中華人民共和國行政訴訟法釋義》第124-125頁。
最高人民法院《關于行政復議機關受理行政復議申請后，發(fā)現(xiàn)復議申請不屬于行政復議法規(guī)定的復議范圍，復議機關作出終止行政復議決定的，人民法院如何處理的答復》：行政復議機關受理行政復議申請后，發(fā)現(xiàn)該行政復議申請不符合法定的行政復議范圍，作出終止行政復議決定。當事人不服，向人民法院提起訴訟，人民法院經(jīng)審查認為，該復議申請不屬于行政復議范圍的，可以依法駁回其訴訟請求。
附法條：
《中華人民共和國行政復議法實施條例》
第28條規(guī)定：行政復議申請符合下列規(guī)定的，應當予以受理：（1）有明確的申請人和符合規(guī)定的被申請人；（2）申請人與具體行政行為有利害關系；（3）有具體的行政復議請求和理由；（4）在法定申請期限內(nèi)提出；（5）屬于行政復議法規(guī)定的行政復議范圍；（6）屬于收到行政復議申請的行政復議機構的職責范圍；（7）其他行政復議機關尚未受理同一行政復議申請，人民法院尚未受理同一主體就同一事實提起的行政訴訟。
第48條規(guī)定：有下列情形之一的，行政復議機關應當決定駁回行政復議申請：（1）申請人認為行政機關不履行法定職責申請行政復議，行政復議機關受理后發(fā)現(xiàn)該行政機關沒有相應法定職責或者在受理前已經(jīng)履行法定職責的；（2）受理行政復議申請后，發(fā)現(xiàn)該行政復議申請不符合行政復議法和本條例規(guī)定的受理條件的。
上級行政機關認為行政復議機關駁回行政復議申請的理由不成立的，應當責令其恢復審理。
《中華人民共和國訴訟法》
第49條規(guī)定：提起訴訟應當符合下列條件：（1）原告是符合本法第25條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；（2）有明確的被告；（3）有具體的訴訟請求和事實根據(jù)；（4）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。
第52條第2款：對當場不能判定是否符合本法規(guī)定的起訴條件的，應當接收起訴狀，出具注明收到日期的書面憑證，并在七日內(nèi)決定是否立案。不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定。裁定書應當載明不予立案的理由。原告對裁定不服的，可以提起上訴。
最高人民法院《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》
第6條規(guī)定：行政訴訟法第26條第2款規(guī)定的“復議機關決定維持原行政行為”，包括復議機關駁回復議申請或者復議請求的情形，但以復議申請不符合受理條件為由駁回的除外。行政訴訟法第26條第2款規(guī)定的“復議機關改變原行政行為”，是指復議機關改變原行政行為的處理結果。
第7條規(guī)定：復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告。原告只起訴作出原行政行為的行政機關或者復議機關的，人民法院應當告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院應當將另一機關列為共同被告。
