[ 傅國云 ]——(2014-5-27) / 已閱6510次
法學(xué)界通說認(rèn)為，比例原則是介于國家權(quán)力與人民自由之間的一種目的與手段的考量，尤其是在行政目的與手段關(guān)系上應(yīng)當(dāng)平衡各種利益，在協(xié)調(diào)公益與私益關(guān)系上須適當(dāng)和必要。例如國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》第5條提出:“合理行政。行政機關(guān)實施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則……所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng);行政機關(guān)實施行政管理可以采用多種方式實現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式。”即行政規(guī)定中的相關(guān)手段為行政目的所必需，而且以對民眾利益最小損害為限度。那么，比例原則是否適用公權(quán)力之間的制約監(jiān)督呢?
比例原則并非行政法的“專利”。行政法學(xué)界普遍認(rèn)為，比例原則是相對于公權(quán)力給行政相對人及利害關(guān)系人所帶來的影響而言的，它并不針對公權(quán)力之間的制衡。如最早將比例原則引入行政法領(lǐng)域的德國學(xué)者奧托·麥耶認(rèn)為:“以自然法上的基礎(chǔ)要求警察作合乎比例的防御并界定警力的發(fā)展范圍。警察機關(guān)不得在法律的一般授權(quán)下，超乎自然法的范圍，作出逾越授權(quán)的防御。”然而，比例原則從起源上并非僅為協(xié)調(diào)公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系，更不是某個部門法的專利。古希臘哲學(xué)家柏拉圖曾提出一種權(quán)力制約的形式:以比例原則配置國家的公權(quán)力，從源頭保障權(quán)力制衡。柏拉圖強調(diào)，立法機關(guān)將公權(quán)力賦予某個權(quán)力主體時，應(yīng)當(dāng)合乎比例，與該主體的威信、能力、責(zé)任等相應(yīng)相稱，以免權(quán)力濫用。也即著重從公權(quán)力的設(shè)置以及公權(quán)力相互之間制約合乎比例來考量。
比例原則引入法律監(jiān)督順理成章。比例原則是平衡公權(quán)與私權(quán)、公益與私益關(guān)系的重要原則，系公法的“帝王條款”。在行政法層面上，它是立法者或行政機關(guān)針對同一目的之達成，有多種適合之手段可供選擇者，應(yīng)選擇對人民損害最小之手段，亦即在不違反或減弱所追求之目的或效果之前提下，面對多數(shù)可能選擇之處置，應(yīng)盡可能擇取對人民權(quán)利侵犯最輕或最少不良作用之方法。筆者認(rèn)為，該原則引入檢察機關(guān)對行政權(quán)監(jiān)督可以理解為:檢察機關(guān)監(jiān)督行政權(quán)及公力救濟，應(yīng)選擇最有利于行政權(quán)運作的主動性、有利于行政機關(guān)及其工作人員能動性發(fā)揮的方式，不到萬不得已不得越俎代庖。首先是檢察、督促，而不是代行。即本著最少的干預(yù)手段、最少的強制手段的原則開展監(jiān)督，以確保對行政權(quán)監(jiān)督的精確性和必要性。因此，比例原則也是檢察機關(guān)對行政權(quán)監(jiān)督的重要基準(zhǔn)，它有利于確保對行政檢察監(jiān)督的科學(xué)定位。
比例原則有利于科學(xué)合理界定行政檢察監(jiān)督的方式與范圍。比例原則引入檢察監(jiān)督有利于科學(xué)立法、合理執(zhí)法，有利于平衡法律監(jiān)督與正常的行政管理，兩者相得益彰。正如民法的誠實信用原則引入行政法一般，比例原則引入行政檢察監(jiān)督為:在監(jiān)督手段上，如果有多種監(jiān)督方式可以行使的話，應(yīng)選擇有利于行政管理的經(jīng)濟高效(節(jié)省監(jiān)督成本)、行政能動性發(fā)揮的方式。程序上，只有在無法通過行政救濟(包括行政復(fù)議、行政訴訟及行政體制內(nèi)部監(jiān)督)途徑解決，行政檢察監(jiān)督才予以介入。實體上，涉及到私法領(lǐng)域，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人意思自治、契約自由的原則，盡可能地減少公權(quán)力對市場的干預(yù)，以確保交易秩序的穩(wěn)定。
在比例原則的要求下，行政檢察監(jiān)督應(yīng)遵循以下原則。
一是保持理性和謙抑。檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政違法行為損害國家利益或社會公共利益，而且難以通過其他救濟途徑解決，包括行政體系內(nèi)部也難以通過糾錯機制予以矯正，首選的是督促有關(guān)行政機關(guān)在合理的期限內(nèi)履行自己的職責(zé)，而不是代行其職責(zé)。當(dāng)個人和有關(guān)組織嚴(yán)重?fù)p害國家利益、公共利益時，而行政機關(guān)又消極不作為，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)盡可能督促行政主管部門處理并書面答復(fù)。若檢察機關(guān)認(rèn)為該書面答復(fù)缺乏正當(dāng)理由，則可以使用其他有效的監(jiān)督手段。如果該類不作為行政違法涉嫌瀆職犯罪，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法立案偵查，追究有關(guān)人員的刑事責(zé)任。如果需救濟的國家利益、公共利益，必須通過訴訟途徑才能解決的話，則應(yīng)當(dāng)依法提出民事公訴或行政公訴。
二是應(yīng)當(dāng)堅持對公權(quán)力監(jiān)督的原則，遵循契約自由、意思自治的精神。行政檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)以監(jiān)督行政權(quán)的行使是否符合法律規(guī)定為基本原則，對于行政主體從事的正常民事行為，應(yīng)當(dāng)遵循民法的基本原則進行處理。如國有單位正常的債權(quán)債務(wù)糾紛，可以自行通過法律途徑解決，無需檢察機關(guān)動用公權(quán)力。在行政訴訟中，對被告行政機關(guān)與原告行政相對人之間達成的和解，只要不損害國家利益、公共利益，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)予以尊重。如有些地方檢察院督促村委會、居委會通過民事訴訟收回集體財產(chǎn)，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、公辦學(xué)校及時收回對外租賃房屋、店面的租金等等，這樣的監(jiān)督似乎已經(jīng)越出檢察權(quán)的邊界，不宜使用。
三是方式、力度與監(jiān)督目的合乎比例。檢察機關(guān)在辦案中，要綜合案件各要素科學(xué)合理地行使裁量權(quán)。經(jīng)驗告訴我們，法律監(jiān)督權(quán)并非越大越好，而是要符合憲法對檢察權(quán)的定位，符合司法規(guī)律，符合比例原則。否則會因不具有科學(xué)性、可行性而使監(jiān)督流于形式，甚至偏離方向。
(作者為全國檢察業(yè)務(wù)專家、浙江省人民檢察院檢察委員會專職委員)
