[ 馬良驥 ]——(2014-1-9) / 已閱12043次
行政機關依合同拆除房屋行為的性質認定
——浙江高院判決徐益忠等訴寧波市鄞州區人民政府其他行政復議案
裁判要旨
行政機關在未取得拆遷許可證的前提下，僅憑與相對人達成的拆遷協議而主張其拆除相對人房屋的行為不是具體行政行為的理由不能成立。上述拆除房屋的行為屬行政復議的受案范圍，復議機關應當予以受理。
案情
徐益忠等16人原系浙江省寧波市鄞州區邱隘鎮羊毛衫市場內的房屋所有權人。2005年8月至2007年4月，徐益忠等16人分別與未申領房屋拆遷許可證的邱隘鎮村鎮建設房屋拆遷辦公室（簡稱邱隘鎮拆遷辦）及寧波市東部新城開發建設指揮部簽訂了拆遷協議。2012年9月4日，邱隘鎮拆遷辦與浙江天苑建筑裝飾工程有限公司（簡稱天苑公司）簽訂舊房拆除承包合同，約定將羊毛衫市場內已簽訂補償安置協議并騰空的舊房拆除工程發包給天苑公司。同年9月12日，徐益忠等16人所有的位于羊毛衫市場內的原房屋被拆除。9月29日，徐益忠等16人就涉案房屋拆除行為向寧波市鄞州區人民政府提出行政復議申請。同年12月20日，鄞州區人民政府作出被訴行政復議決定，認為徐益忠等16人申請復議的房屋拆除行為是合同一方當事人在合同簽訂后按照協議的約定履行合同的行為，該行為并非具體行政行為，據此駁回了徐益忠等16人的行政復議申請。徐益忠等16人不服，訴至法院。
裁判
浙江省寧波市中級人民法院經審理認為，行政復議法第六條規定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議。行政復議法實施條例第二十八條第（五）項規定，屬于行政復議法規定的行政復議范圍的，應當予以受理。據此，申請屬于行政復議法規定的行政復議范圍是該申請的法定受理條件之一。原告徐益忠等16人訂立的協議是雙方當事人的真實意思表示，涉案房屋拆除行為是依照協議約定實施的行為，該行為不是具體行政行為，不屬于行政復議法規定的行政復議范圍。法院判決：駁回原告徐益忠等16人的訴訟請求。
原告不服，提起上訴。
浙江省高級人民法院經審理認為，徐益忠等16人原所有的房屋位于羊毛衫市場內。2005年8月至2007年4月，徐益忠等16人分別與邱隘鎮拆遷辦及寧波市東部新城開發建設指揮部簽訂了《房屋拆遷貨幣補償協議》。2012年9月12日，上述房屋被邱隘鎮拆遷辦委托的天苑公司拆除。邱隘鎮人民政府認為該拆除行為系天苑公司合同行為于法無據。天苑公司拆除涉案房屋行為系受邱隘鎮拆遷辦委托而實施，該行為產生的法律后果仍應由邱隘鎮人民政府承擔，故上述房屋拆除行為應屬邱隘鎮人民政府行使公權力的行為。原審被告以上述房屋拆除行為并非具體行政行為，依據行政復議法實施條例第四十八條第一款第（二）項的規定駁回原審原告的行政復議申請錯誤。原審法院駁回原審原告的訴訟請求，屬適用法律錯誤。法院判決：撤銷寧波市中級人民法院（2013）浙甬行初字第2號行政判決；撤銷寧波市鄞州區人民政府鄞政復決字[2012]26號行政復議決定；責令寧波市鄞州區人民政府在法律規定的期限內重新作出復議決定。
評析
本案宣判之后引起了社會的高度關注，此案被媒體稱為“浙江高院首例判決政府強拆敗訴案”、“國內第一例政府強拆敗訴案”。本案的核心法律問題實質上是邱隘鎮人民政府的強拆行為是否屬于具體行政行為，該行為是否屬于行政復議的受案范圍。筆者認為，具體行政行為的理解應從整體上和過程中把握，即具體行政行為是通過一個過程來完成的，不應僅拘泥于其中的某個階段來定性，對是否屬于具體行政行為的判斷應堅持從權力行使的本質和實質上來理解。本案中，天苑公司拆除涉案房屋行為系受邱隘鎮拆遷辦委托而實施，該行為產生的法律后果應由邱隘鎮人民政府承擔，被申請行政復議的房屋拆除行為應認定為邱隘鎮人民政府行使公權力的行為。寧波市鄞州區人民政府應當依法受理徐益忠等16人要求對邱隘鎮人民政府的強拆行為進行行政復議的申請。原審判決所認定的“原告徐益忠等16人訂立的協議是雙方當事人的真實意思表示，涉案房屋拆除行為是依照協議約定實施的行為，該行為不是具體行政行為，不屬于行政復議法規定的行政復議范圍”缺乏事實和法律依據。
但如何理解和把握徐益忠等16人與邱隘鎮人民政府簽訂的拆遷協議及衍生出來的一系列問題更值得深入思考。本案行政爭議的發生與普通的拆遷、征收案件不同，有其特殊性：
1．徐益忠等16人在2005年至2007年間分別與行政復議中的被申請人邱隘鎮人民政府已經就拆遷的補償問題達成了協議，除了所有權轉移手續未辦理完畢，協議已履行完畢。但由于協議簽訂后房價快速上漲，至2012年涉案地塊房屋的市場價格已遠高于當初的協議約定的補償價格，徐益忠等16人于是對協議提出質疑，要求按照2012年的價格進行補償。對此，筆者認為，關于確認協議是否有效的問題，最佳的救濟途徑應當是通過民事訴訟予以解決。
2．本案中的部分上訴人在進行行政訴訟之前已經向當地法院提起過民事訴訟，而寧波市鄞州區人民法院于2012年6月19日作出《釋明通知》。該通知認為，協議系案外人金仲立、上訴人蔡維菊與邱隘鎮拆遷辦雙方當事人真實的意思表示，雙方均按照協議的約定履行完畢，據此不受理蔡維菊、金仲立向該院提起的確認上述協議無效的訴訟案件。于是，上訴人試圖通過民事訴訟解決“協議是否有效”及“協議履行過程中產生的爭議”變得沒有可能。筆者認為，在此背景下，人民法院在司法層面應當給予當事人一定的救濟途徑。所以，在當事人申請行政救濟過程中，不能簡單地認定涉案強拆行為是履行合同的行為，從而使得當事人失去司法救濟途徑。
3．涉案拆遷補償協議是行政機關在未取得拆遷許可證的情形下簽訂的，故對此“未批先拆”的行為，法院應予以監督。在司法實踐的大量案件中，一些地方政府為了加快推進拆遷進程，往往通過與當事人簽訂補償協議、收購協議等民事手段和方式，在未取得拆遷許可證的情形下，先行實施拆遷。筆者認為，對于此種行為人民法院不應予以支持，如果認可此類協議，就會使《國有土地上房屋征收與補償條例》、原《城市房屋拆遷管理條例》等強制性法律、法規被架空，行政機關的征收行為、拆遷行為將脫離司法監督。
基于上述考慮，二審法院認為，邱隘鎮人民政府的強拆行為屬具體行政行為，應當通過行政復議程序進行審查，在民事救濟途徑窮盡的情形下，應盡可能通過行政復議將上述爭議予以化解，最終作出了上文所述的判決結果。
本案案號：（2013）浙甬行初字第2號，（2013）浙行終字第102號
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