[ 張長明 ]——(2013-8-28) / 已閱6098次
案情
2012年3月，許某因自己從事生產經營的廠房年久失修，遂決定將原廠房推倒，欲翻建成6層住宅樓。此后，許某未經任何部門審批，進行翻建，已經建成一層主體。某國土資源局發現許某擅自建房后決定立案查處，認為許某建房違反了我國土地管理法第四十三條的規定，屬非法占地。根據土地管理法第七十六條的規定，國土資源局于6月6日對許某作出如下處罰：責令退還非法占用的土地；沒收在非法占用土地上新建的建筑物和其他設施；按每平方米3元的標準進行罰款共3780元。許某不服國土資源局的行政處罰，提起了行政訴訟，請求法院撤銷國土資源局的行政處罰決定。
法院在審理中查明，2012年6月5日，某城鄉規劃局以許某建房未辦理《建設工程規劃許可證》，違反了我國城鄉規劃法第四十條的規定，屬違法行為。城鄉規劃局依據城鄉規劃法第六十四條，對許某作出《拆除通知》，限許某自接到通知3日內自行拆除建筑物，否則將依法予以強制拆除。該《拆除通知》在許某提起不服國土資源局的行政訴訟案件時已經生效。許某在訴訟中訴稱，城鄉規劃局已經對其建房行為作出了處理，國土資源局不能重復處理。國土資源局辯稱，國土資源局依法查處許某非法占地，事實清楚，法律依據充分，結果適當，請求法院維持。
分歧
一種意見認為，許某翻建房屋的行為違反了土地管理法第四十三條的規定，屬于違法占地，國土資源局依法對其作出處罰決定并無不當。至于城鄉規劃局對許某作出的《拆除通知》是由于許某的建房行為違反城鄉規劃法的相關規定所致，與國土資源局的處罰并不矛盾，二者均系依法作出，又不違反行政處罰法第二十四條的規定，所以不能以城鄉規劃局的決定影響國土資源局的決定為由撤銷國土資源局對許某的處罰。
另一種意見認為，國土資源局對許某的處罰違反了一事不再罰的原則，其處罰的第二項“沒收在非法占用土地上新建的建筑物和其他設施”與城鄉規劃局作出的拆除違法建筑的決定相沖突，客觀上形成了二者不能同時得到執行的尷尬局面。由于城鄉規劃局的拆除決定在先，因此，國土資源局作出的行政處罰違反了一事不再罰原則，對國土資源局作出的行政處罰應當撤銷。
評析
該案涉及一個法理學上的概念，即一事不再罰原則。一事不再罰原則是指對于違法行為人的同一個違法行為，不得以同一事實給予兩次以上的處罰。該原則作為行政處罰的一個基本原則，目的是在于體現過罰相當，防止行政機關重復處罰，保護行政管理相對人的合法權益。我國的行政處罰立法雖然沒有明確確立一事不再罰原則，但行政處罰法第二十四條明確規定，對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。該規定雖只針對罰款類處罰，但它卻涵蓋了對同一個違法行為不得進行同種類處罰的基本內容，使法理學上的一事不再罰原則狹義成為補充處罰原則，即對同一個違法行為除行為罰以外不得給予同種類處罰。
就本案而言，城鄉規劃局對許某作出的《拆除通知》是依據城鄉規劃法的相關規定作出的，它名為《拆除通知》，實質上也是一種行政處罰，具備了行政處罰的基本要件，由行政執法機關依法作出，其處罰的內容是拆除建筑。按照上述原則，國土資源局就不能再對建筑物作出處罰，否則，國土資源局對違法建筑物作出的任何處罰對于拆除建筑物都是無意義的。本案中，國土資源局在城鄉規劃局作出《拆除通知》后又作出的處罰決定第二項是沒收違法建筑，這樣，就產生了不同執法主體作出的同類罰。對于一個建筑物，不同行政機關作出了兩種根本無法同時得到執行的行政處罰不僅是荒謬的，也是違反行政法的基本原則即一事不再罰原則的。據此，國土資源局作出的該項處罰應當給予撤銷。對于許某的非法占地行為，國土資源局作出的責令退還非法占用的土地、罰款等處罰決定屬于補充處罰，法律依據充分，國土資源局是有權作出的。
綜上，筆者認為，根據行政處罰法第二十四條規定，結合行政法學的基本理論，適用一事不再罰原則應把握以下三個方面的涵義：同一行政機關對行為人同一違法行為不得給予兩次及以上的處罰；不同機關依據不同理由和法律規范對行為人同一違法行為不得給予兩次及以上同種類的行政處罰；違法行為已受到刑罰后，除法律規定或特殊情況外，不得再給予行為人行政處罰。以上三個方面內容互為前提，互為補充，缺一不可。
（作者單位：河南省焦作市中站區人民法院）
