[ 熊利民 ]——(2013-4-7) / 已閱9834次
摘 要：2010年10月28日，十一屆全國人大常委會審議通過了對村委會組織法的修訂，頒布了新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》。和以前相比，現(xiàn)行法律有著幾個方面的重要修繕：一是完善了村民委員會的選舉制度；二是對村民小組的自治活動給予了空前重視，三是加強(qiáng)了民主管理和民主監(jiān)督制度。針對村民自治實踐中的問題所進(jìn)行的以上重要修繕和增補(bǔ)，將推動著村民自治的健康發(fā)展。
關(guān)鍵詞：村民自治 村民委員會組織法 實踐價值
為了在實踐的基礎(chǔ)上完善村民自治制度，2010年10月28日，十一屆全國人大常委會審議通過了對村委會組織法的修訂，頒布了新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《新修法律》）。和1998年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《1998年法律.）相比，顯得更加具體、嚴(yán)密、系統(tǒng)和完整。國內(nèi)已有學(xué)者注意到《新修法律》所取得的一些進(jìn)步，但筆者認(rèn)為文件中幾項重要的修繕將對下一步的村民自治產(chǎn)生實質(zhì)性的推動作用。
一、完善了村民委員會的選舉制度
（一）直接規(guī)定了村委會成員候選人的資格條件。
依據(jù)現(xiàn)行法律制度，村民委員會是村民自治的權(quán)力重心，法律賦予了村委會各項重要的職責(zé)，村莊治理成效如何，關(guān)鍵就在于村委會成員的品質(zhì)和能力，但以往村民委員會候選人選舉中，由于法律上沒有對村委會候選人做出具體的資格標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致村民提名候選人時缺乏清晰的標(biāo)準(zhǔn)，有的甚至失去原則。于是選舉中有的地方村莊出現(xiàn)家族壟斷、有的地方出現(xiàn)收買選票。即使沒有以上嚴(yán)重問題的村莊，村民們也往往是憑感覺推選候選人，模糊的認(rèn)為是“好人”就行。而實際上“好人”的概念包含著很多方面的內(nèi)容，而且，可能在不同的村民眼里“好人”的標(biāo)準(zhǔn)并不相同。有的會指向為人厚道，有的會指向辦事公道，有的會指向遵紀(jì)守法。《新修法律》第十五條明確規(guī)定了村委會成員候選人的資格條件：“村民提名候選人，應(yīng)當(dāng)從全體村民利益出發(fā)，推薦奉公守法、品行良好、公道正派、熱心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民為候選人。”盡管這僅是一種原則要求，但它畢竟清晰的把村民委員會成員候選人的資格條件全面化、具體化了，畢竟為村民委員會候選人的資格條件筑起了一道底線。
（二）增加了村民委員會候選人競選程序
候選人在選舉前進(jìn)行種種活動爭取當(dāng)選是選舉的本質(zhì)特征。既然是選舉，就必須有競爭。村民委員會的選舉也本應(yīng)建立競爭制度，經(jīng)過競爭程序。《新修法律》第十五條規(guī)定：“村民選舉委員會應(yīng)當(dāng)組織候選人與村民見面，由候選人介紹履行職責(zé)的設(shè)想，回答村民提出的問題”。這是完善村民委員會選舉程序的一個重要步驟。《1998年法律》只規(guī)定差額選舉，沒有規(guī)定硬性的競選程序，結(jié)果在以往的實踐中出現(xiàn)了候選人之間的無序競爭，甚至惡性競爭，通常是采取賄選手段。賄選現(xiàn)象的出現(xiàn)固然是由候選人的政治投機(jī)所決定，但同時也和法律制度上缺少競爭平臺和競爭規(guī)范有著密切的關(guān)系。如果給予候選人競選的機(jī)會和平臺，那么，候選人就不需要再挨家挨戶的去串戶拉票，這在一定程度上就可以避免雙邊交易，同時，如果給予候選人競選的機(jī)會和平臺，那也就可以把挨家挨戶的走訪視為賄選違規(guī)行為。正是因為以往的法律中沒有設(shè)置候選人競選程序，所以，潛在著賄選可能的挨家挨戶拉票行為也無法界定其為非法行為予以打擊。由此可言，新修法律增加村民委員會候選人競選程序，變暗箱操作為公開競爭，將對避免賄選等無序競爭和惡性競爭產(chǎn)生一定積極影響。
二、對村民小組的自治活動給予了空前重視
在我國的農(nóng)村組織結(jié)構(gòu)中，由人民公社時代的生產(chǎn)隊演變而來的村民小組是最基本的社會組織，也是農(nóng)村最微小的社會利益共同體，農(nóng)村土地等資源的占有和分配都在村民小組內(nèi)進(jìn)行，因此，村民小組的自治應(yīng)該說處于村民自治的基礎(chǔ)地位，必須予以高度重視。但是，在以往的法律制定時，忽略了村民小組的治理規(guī)范。《1998年法律》關(guān)于村民小組僅指出“村民委員會可以按照村民居住狀況分設(shè)若干村民小組，小組長由村民會議推選”，基本上沒有涉及村民小組會議的權(quán)力，再加上有些村莊村民小組長的職位來自于村委會的任命，結(jié)果導(dǎo)致一些地方村民小組長擅自處理屬于集體所有的土地資源，截留土地賠償款，引起村民的極大不滿，甚至導(dǎo)致矛盾的激化。而新修法律在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，高度重視了村民小組的民主自治，初步明確了村民小組會議的規(guī)范和權(quán)力。
（一）硬性規(guī)定了村民會議的法定人數(shù)要求
《新修法律》第二十八條規(guī)定：“召開村民小組會議，應(yīng)當(dāng)有本村民小組十八周歲以上的村民三分之二以上，或者本村民小組三分之二以上的戶的代表參加，所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會人員的過半數(shù)同意。”該條法律包含兩層意義：一是對參加村民小組會議人數(shù)的硬性規(guī)定。二是對通過決定人數(shù)的硬性規(guī)定，其本質(zhì)是賦予了村民小組會議決策權(quán)力，這就也包含了村民小組民主決策的意義。從而在法律上避免村民小組長不重視民意擅自專權(quán)現(xiàn)象的重新出現(xiàn)。
（二）增加了村民小組會議的決策內(nèi)容
新修法律在賦予村民小組會議決策機(jī)構(gòu)的同時，又明確了村民小組會議的決策內(nèi)容。《新修法律》第二十八條規(guī)定：“屬于村民小組的集體所有的土地、企業(yè)和其他財產(chǎn)的經(jīng)營管理以及公益事項的辦理，由村民小組會議依照有關(guān)法律的規(guī)定討論決定，所作決定及實施情況應(yīng)當(dāng)及時向本村民小組的村民公布。”這就從法律上圈定了村民小組會議討論決定的內(nèi)容范圍，為村民保護(hù)自己的合法利益提供了法律依據(jù)。
三、加強(qiáng)了民主管理和民主監(jiān)督制度
民主管理和民主監(jiān)督是村民自治的重要構(gòu)成內(nèi)容。和原來的法律相比，新修法律空前重視對村委會工作的民主監(jiān)督活動，專門增加了“民主管理和民主監(jiān)督”一章，并在法律條文上進(jìn)行了較大幅度的修繕和增補(bǔ)，其中意義較大的是增設(shè)村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)、由村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)主持對村委會成員的民主評議，以及增加村委會成員任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度。
（一）增設(shè)了村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)
眾所周知，村民自治四項民主權(quán)力是一個有機(jī)整體，實踐中正是由于村民委員會選舉后行政過程中的村民民主管理和民主監(jiān)督不到位，才給村民委會成員以權(quán)謀私提供了機(jī)會，也才使政治投機(jī)者帶著未來的尋租預(yù)期，采取賄選手段達(dá)到當(dāng)選的目的。實踐的不足自然來自于法律制度的漏洞。原來的法律沒有村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)計，但后來在各地村民自治的實踐中，人民群眾創(chuàng)新了各種稱謂和形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。村民監(jiān)督機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新行為得到了中央高層的及時支持，中辦發(fā)[2004]17號文件《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》，要求各地農(nóng)村普遍設(shè)立村務(wù)公開監(jiān)督小組和民主理財小組。2004年以來，全國已有19個省（直轄市、自治區(qū)）的相關(guān)縣（市、區(qū)）相繼建立村務(wù)監(jiān)督委員會或村民監(jiān)督委員會等村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。于是新修法律在吸取地方立法、中央政策和各地實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，完善了村務(wù)監(jiān)督方面的內(nèi)容，規(guī)定建立村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并賦予村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)相宜的監(jiān)督職責(zé)。《新修法律》第三十二條規(guī)定“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實，其成員由村民會議或者村民代表會議在村民中推選產(chǎn)生，其中應(yīng)有具備財會、管理知識的人員。村民委員會成員及其近親屬不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員。村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員向村民會議和村民代表會議負(fù)責(zé)，可以列席村民委員會會議。”雖然該條律文還不盡細(xì)密，但畢竟已經(jīng)把建立村民監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為明確的要求提出來了，其中所規(guī)定的回避原則和村務(wù)監(jiān)督成員的村民身份，標(biāo)志著村務(wù)監(jiān)督委員會作為獨立于村委會之外的一個常設(shè)權(quán)力機(jī)構(gòu)初步創(chuàng)生，這將是村民自治走向科學(xué)理性分權(quán)制衡的良好開端。
（二）明確村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)主持對村委會成員的民主評議
通過村民民主評議村民委員會成員的工作對其進(jìn)行民主監(jiān)督是《1998年法律》已經(jīng)做出的制度安排，該法第十八條規(guī)定“村民會議每年審議村民委員會的工作報告，并評議村民委員會成員的工作。”但是，由于不合適宜地把召開村民會議的主持權(quán)交給了村民委員會，于是，在很多地方村民委員會就不去召開村民民主評議會議，致使村民評議的法律條文空置于文本之上。針對這一漏洞，《新修法律》第三十三條明確規(guī)定：“民主評議每年至少進(jìn)行一次，由村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)主持”。該項規(guī)定將民主評議的主持權(quán)交給村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，無疑在一定程度上理順了監(jiān)督權(quán)力運轉(zhuǎn)機(jī)制，扭轉(zhuǎn)了村民民主監(jiān)督的主體被動地位，而且，意義更深刻地是權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組所包含的科學(xué)性將起到良好的漣漪效應(yīng)——從村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)主持民主評議到召集一切村民會議，直至召集村民會議通過不信任決議，罷免不稱職的村民委員會。這是令人欣喜的重要修繕！
（三）增加了村委會成員任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度
原法以及根據(jù)原法制定的省級村委會組織法實施辦法，都沒有規(guī)定村委會成員任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》要求“村干部任期屆滿或離任時必須審計”。新法規(guī)定：村委會成員實行任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。第一，規(guī)定審計的事項包括本村財務(wù)收支情況，本村債權(quán)債務(wù)情況，政府撥付和接受社會捐贈的資金、物質(zhì)管理使用情況，本村生產(chǎn)經(jīng)營和建設(shè)項目的發(fā)包管理以及公益事業(yè)建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)情況，本村資金管理使用以及本村集體資產(chǎn)、資源的承包、租賃、擔(dān)保、出讓情況，征地補(bǔ)償費的使用、分配情況，本村五分之一以上的村民要求審計的其他事項。第二，規(guī)定審計工作由縣級政府農(nóng)業(yè)部門、財政部門或者鄉(xiāng)級政府負(fù)責(zé)組織。第三，規(guī)定審計結(jié)果應(yīng)當(dāng)公布，其中離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果應(yīng)當(dāng)在下一屆村委會選舉之前公布。透視該條律文，可以看出其內(nèi)在的本質(zhì)是政府介入村民自治過程監(jiān)督村民委員會維護(hù)村民利益的一項重要的制度設(shè)計，是在民主制度不盡完善背景下政府對村民行使民主權(quán)利的一種有效援助。這項制度設(shè)計將在未來的實踐中，對村民委員會可能出現(xiàn)的權(quán)力尋租起到有力的遏制作用，意義十分巨大。
總之，現(xiàn)行的村委會組織法和原來的相比，表現(xiàn)出若干方面的完善。針對村民自治實踐中的問題所進(jìn)行的修繕和增補(bǔ)，將在一定程度上推動著村民自治的健康發(fā)展。
