[ 史曉燕 ]——(2012-12-21) / 已閱8801次
2012年8月31日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過了關于修改《中華人民共和國民事訴訟法》的決定。修改后的《民事訴訟法》第二百零八條增加了“檢察建議”這一監督方式,明確規定:“地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定,發現有本法第二百條規定情形之一的,或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的,可以向同級人民法院提出檢察建議,并報上級人民檢察院備案;也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為,有權向同級人民法院提出檢察建議。”
至此,檢察建議在法律上終于有了“名分”,這是對廣大民行檢察人員多年來調研和探索的肯定,也充分體現了司法體制改革的成果。
作為一線的民行檢察官,必須認識到民訴法修改后雖然賦予檢察機關更多的監督權力和監督措施,但在實際操作中,如果沒有更為具體的規定,可能成為空洞的監督框架,實現不了預期的監督效果。因此需要對檢察建議的適用做出更加具體的規定。
一、 檢察建議的適用范圍
近年來涉及民事審判的申訴、上訪數量明顯增多,需要監督的對象復雜多樣,單靠抗訴一種手段根本不可能監督糾正所有的錯誤裁判和違法行為,檢察建議應運而生,已成為民事檢察工作中一個非常重要的監督手段。
(一)檢察建議的種類
民事訴訟中的檢察建議主要可分為以下幾種:再審檢察建議;針對民事訴訟活動中不屬于再審情形的違法行為提出的檢察建議;針對機關、單位中機制不健全的制度漏洞提出整改意見的檢察建議。從新法條文規定可以發現,新法主要規定的是前面兩種類型。這里的第二種情形,具體是指實踐中民事案件應立案不立案、應保全不保全、超標的查封等非審判監督程序中出現的審判人員違法行為。另外,在實踐中,強迫調解、誘導調解、虛假調解等并不罕見,但原來民訴法將調解排除在了民事檢察范圍之外,新法則賦予了檢察機關對損害國家利益、社會公共利益的調解書提出檢察建議或者抗訴的權力,進一步擴大了檢察機關的監督范圍。
(二)嚴格區分檢察建議和抗訴的使用范圍
正確適用檢察建議,需要澄清認識,正確處理再審檢察建議與抗訴的關系。抗訴相對于再審檢察建議具有周期長、程序煩瑣和受審級限制等不利于檢察機關行使民事行政抗訴權的因素,但是,不能由此錯誤地認為再審檢察建議可以取代抗訴成為一種主要的監督方式。抗訴仍然是檢察機關行使民事行政審判監督權的主要方式,至于抗訴存在的弊端則屬于另一問題,不可相互混淆。由于檢察機關法律監督權是憲法賦予的,具有獨立性和強制性,其行使監督權不以與被監督者協商為條件。如果一味適用再審檢察建議勢必會造成檢察機關民事行政審判監督權的弱化和旁落。
二、 檢察建議的適用程序
為了加強檢察建議的可操作性,防止權力濫用,必須對檢察建議的使用程序進行規范。
(一)檢察建議的提出方式
根據新法規定,檢察建議可由檢察機關依職權提出,也可依當事人的申請提出。新法第二百零八條規定了檢察機關可以依職權對判決、裁定、調解書及審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為提出檢察建議;新法第二百零九條明確規定對于人民法院駁回再審申請的;人民法院逾期未對再審申請作出裁定的;再審判決、裁定有明顯錯誤的等三種情形的,當事人可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴。
(二)檢察建議的決定程序
檢察建議應當由承辦案件的檢察官起草,經本部門負責人同意后交分管檢察長審批才能發出,對于重大案件需要發出檢察建議的,須經檢察長審批。另外,檢察建議作為一種法律文書,必須履行正規的手續,即檢察建議應當以檢察機關的名義發出,而不能以辦案部門的名義,且只能以公文的形式發出,而不得通過口頭方式提出。
(三)檢察建議的內容要求
民行檢察部門在制作檢察建議書時要有針對性,必須說理充分,提出切實可行的建議,否則將使檢察建議流于形式,徒增法院對檢察機關提出檢察建議的抵觸情緒。檢察建議書至少應包含以下內容:(1)提出檢察建議的緣由;(2)提出檢察建議的依據;(3)提出的詳細建議內容;(4)實現建議內容提出的具體要求。
三、 檢察建議的效力
從目前的立法來看,被建議方對于檢察建議在程序上應當做出怎么的處理沒有相應的規定,作為與抗訴并列的檢察監督方式,不賦予檢察建議必要的強制性是存在缺陷的。
實踐中,檢察機關發出檢察建議以后,法院有可能沒有任何反饋信息,是否采納再審檢察建議完全取決于作出原生效判決的法院的態度,檢察機關可能因為缺少剛性依據而不再跟進,監督到此為止,導致檢察建議的使用不能解決根本問題也沒有真正發揮實效。法律監督便失去力度,檢法兩家只能協商解決或商量著辦,訴訟規定的檢察建議將喪失法律的嚴肅性和權威性,因此,檢察建議入法后,應當盡快賦予檢察機關應有的效力。當檢察機關發出檢察建議后,對于建議所涉及到的內容,被建議方應當進行必要的復查、審核,并對檢察建議作出必要的答復、回應、解釋、糾正。
四、對檢察建議的異議權
檢察建議是民行檢察機關為了保證訴訟公正而采取的一種與抗訴相并列的監督方式,由于訴訟案件現實情況的復雜性,不論是建議的內容,還是建議的要求等都難以保證絕對正確,也不能排除一定程度上對檢察建議的濫用,因此賦予被建議方必要的異議權是合理的。目前立法還未對此加以明確規定,為了保證一項權力的正確行使,建議有關部門對該問題加以重視,賦予被建議方必要的異議權,即被建議方認為檢察建議本身存在較大問題時,在一定期限內可以向發出檢察建議的檢察機關申請復議,對復議結果不服的,可以向上級檢察機關申請復核。
陽原縣人民檢察院
