[ 王艷芬 ]——(2012-11-13) / 已閱5538次
人民監(jiān)督員意見(jiàn)的效力問(wèn)題研究
景縣人民檢察院 王艷芬
目前，人民監(jiān)督員制度在全國(guó)的實(shí)踐已初顯成效。不過(guò)，這一尚在探索中的制度還有諸多的問(wèn)題需要進(jìn)一步的完善。其中，人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)的效力問(wèn)題就是一個(gè)需要回答的重要問(wèn)題。保障人民監(jiān)督員監(jiān)督的效力，使人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見(jiàn)得到充分的尊重，既是檢察機(jī)關(guān)設(shè)立人民監(jiān)督員制度時(shí)的愿望，也是人民群眾對(duì)這一監(jiān)督制度的期望。那么如何充分發(fā)揮人民監(jiān)督員的監(jiān)督效力，使其成為檢察機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法的有力保障呢？下面，筆者試就人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)的效力問(wèn)題作一下分析。
一、人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的約束力
人民監(jiān)督員依據(jù)一定的程序進(jìn)行監(jiān)督并形成了監(jiān)督意見(jiàn)，但是，人民監(jiān)督員的監(jiān)督能否達(dá)到預(yù)期的目的和效果，則主要取決于其所形成的監(jiān)督意見(jiàn)對(duì)檢察機(jī)關(guān)是否具有約束力。從現(xiàn)行的人民監(jiān)督員制度的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，監(jiān)督意見(jiàn)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的約束力主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
（一）對(duì)于人民監(jiān)督員依一定程序形成的監(jiān)督意見(jiàn)，檢察長(zhǎng)必須認(rèn)真審查。同意監(jiān)督意見(jiàn)的，有關(guān)檢察業(yè)務(wù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行監(jiān)督意見(jiàn)。
（二）檢察長(zhǎng)經(jīng)審查不同意人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)檢察委員會(huì)討論決定。
（三）檢察委員會(huì)討論決定采納人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)的，有關(guān)檢察業(yè)務(wù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行監(jiān)督意見(jiàn)。檢察委員會(huì)討論決定不采納監(jiān)督意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)人民監(jiān)督員辦公室向人民監(jiān)督員作出說(shuō)明。
（四）參加監(jiān)督的多數(shù)人民監(jiān)督員對(duì)于檢察委員會(huì)的決定有異議的，可以要求上一級(jí)人民檢察院復(fù)核。而上一級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)及時(shí)復(fù)核并反饋結(jié)果。上一級(jí)人民檢察院采納監(jiān)督員監(jiān)督員意見(jiàn)的，下級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。
由此可見(jiàn)，人民監(jiān)督員一旦作出與檢察機(jī)關(guān)不同的監(jiān)督意見(jiàn)，就會(huì)使被監(jiān)督的檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)檢察長(zhǎng)審查程序、檢察委員會(huì)討論決定程序，甚至還可能引起上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)的復(fù)核程序。監(jiān)督意見(jiàn)能夠引起一定的程序后果，這是人民監(jiān)督員監(jiān)督的程序性效力。雖然這種程序效力并無(wú)直接的法律依據(jù)，但是最高人民檢察院已通過(guò)規(guī)范性文件將其確立為一項(xiàng)制度和一項(xiàng)體現(xiàn)法律原則的輔助性程序，這種程序因此也就有了合法性，產(chǎn)生一定的程序約束力。
但是，作為一項(xiàng)尚未納入法定程序的社會(huì)監(jiān)督制度，要使人民監(jiān)督員與被監(jiān)督的檢察機(jī)關(guān)不一致的監(jiān)督意見(jiàn)得到充分尊重，產(chǎn)生足夠的效力，絕非易事，目前，還存在著一些問(wèn)題和不足。
二、人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)的效力方面有待解決的問(wèn)題
（一）監(jiān)督意見(jiàn)“柔性”較強(qiáng)，“剛性”不足
人民監(jiān)督員即不是執(zhí)法主體，又不是編外檢察官，也不是訴訟參與人，因此他們的監(jiān)督屬于民主監(jiān)督或社會(huì)監(jiān)督，不是國(guó)家權(quán)力行為的監(jiān)督，只是對(duì)訴訟有積極影響程序內(nèi)的監(jiān)督、制約機(jī)制。他們既不能要求被監(jiān)督的檢察機(jī)關(guān)必須照自己的監(jiān)督意見(jiàn)辦，也不能代替檢察機(jī)關(guān)作出決定，更不可能在檢察機(jī)關(guān)拒絕自己的監(jiān)督意見(jiàn)時(shí)對(duì)其施加某種制裁，所以人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)的效力在一定程度上是相對(duì)的、間接性的，只有通過(guò)檢察機(jī)關(guān)才能發(fā)揮它的功效。因而人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見(jiàn)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的約束力是弱式型的，監(jiān)督意見(jiàn)被接受很大程度上取決于檢察機(jī)關(guān)的自覺(jué)性。一般來(lái)講，檢察機(jī)關(guān)自己創(chuàng)立了監(jiān)督員制度，對(duì)監(jiān)督意見(jiàn)會(huì)充分考慮和尊重，有自身的自覺(jué)性。但這種自覺(jué)性是從整體上來(lái)說(shuō)的，并不意味著檢察人員都有接受不同意見(jiàn)的自覺(jué)性和主動(dòng)性。因此一項(xiàng)違反其本意的監(jiān)督意見(jiàn)無(wú)論是否正確，都有被排斥的先天性風(fēng)險(xiǎn)。
（二）監(jiān)督意見(jiàn)審查程序不當(dāng)
人民監(jiān)督員是監(jiān)督主體，人民檢察院（而非人民檢察院的業(yè)務(wù)部門(mén)）是監(jiān)督客體，由檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)“審查”人民監(jiān)督員表決意見(jiàn)，“主客”錯(cuò)位，“審查”不當(dāng)，顛倒了監(jiān)督者與被監(jiān)督者的關(guān)系。而且，當(dāng)人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見(jiàn)與人民檢察院的意見(jiàn)不一致時(shí)，最終裁判的主體應(yīng)當(dāng)是“第三者”，而非爭(zhēng)議雙方，以便“居中”評(píng)判。根據(jù)試行《規(guī)定》卻由上一級(jí)人民檢察院終局決斷，規(guī)定有些不妥，建議修改。
（三）監(jiān)督意見(jiàn)力度不夠
根據(jù)試行《規(guī)定》，“三類(lèi)案件”應(yīng)一無(wú)例外地進(jìn)入人民監(jiān)督員監(jiān)督程序，但引起的只是一系列的審查、討論程序，案件實(shí)體如何處理，最終還是人民檢察院決定。而“五種情形”的監(jiān)督則是“可以提出”、“應(yīng)予辦理”、“是否啟動(dòng)評(píng)議程序報(bào)請(qǐng)檢察決定”。從中可以看出，人民檢察院是把人民監(jiān)督員監(jiān)督性質(zhì)定性為民主監(jiān)督的。因而，只賦予了人民監(jiān)督員啟動(dòng)部分案件監(jiān)督程序的權(quán)力，人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見(jiàn)沒(méi)有實(shí)體上的決定權(quán)，僅具有“參考”、“咨詢(xún)”作用，需要借助于人民檢察院的內(nèi)部確認(rèn)而轉(zhuǎn)化后才具有強(qiáng)制力，這就弱化了人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)的力度。
三、增強(qiáng)人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)效力的建議
人民監(jiān)督員制度是一種剛性的、程序性的監(jiān)督制度，因此，人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見(jiàn)既不是一般的人民群眾意見(jiàn)，又不是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的處理和決定。要使監(jiān)督意見(jiàn)既不能濫用，又要充分發(fā)揮作用，克服隨意性和走過(guò)場(chǎng)，取得實(shí)際效果，還要從多方面予以完善。
一要加快立法進(jìn)程。日本的檢察審查委員會(huì)制度、美國(guó)的大陪審團(tuán)制度，之所以具有比較強(qiáng)的生命力，其關(guān)鍵在于兩項(xiàng)制度均是以立法形式出現(xiàn)。法律的強(qiáng)有力后盾為其的存在、發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的后盾和支持。在我國(guó)，由于人民監(jiān)督員制度是司法改革的成果，法律還未有規(guī)定，僅僅依據(jù)高檢院的有關(guān)規(guī)定來(lái)操作，法律依據(jù)尚不夠充分。通過(guò)一段時(shí)間的實(shí)際運(yùn)行，暴露出來(lái)的問(wèn)題肯定不少，建議在時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候，將該項(xiàng)制度納入法律軌道，明確人民監(jiān)督員的權(quán)利、義務(wù)及選任程序和監(jiān)督程序等，使該項(xiàng)工作更有法可依。只要通過(guò)立法，對(duì)這一程序外的監(jiān)督給予直接的法律支持，就會(huì)增強(qiáng)人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)的權(quán)威性。立法對(duì)人民監(jiān)督員制度予以確認(rèn)，將人民監(jiān)督員的監(jiān)督從法外程序變成法定程序無(wú)疑會(huì)增強(qiáng)這種監(jiān)督的權(quán)威性，增強(qiáng)監(jiān)督意見(jiàn)的約束力。
二要提高監(jiān)督水平。一種與被監(jiān)督的檢察機(jī)關(guān)意見(jiàn)不一致的監(jiān)督意見(jiàn)，能否被采納，主要取決于這一不同意見(jiàn)是否具有合法性與合理性。從現(xiàn)實(shí)情況看，人民監(jiān)督員不可能都是司法業(yè)務(wù)領(lǐng)域的內(nèi)行，而承辦案件的檢察官卻是內(nèi)行。外行的意見(jiàn)與內(nèi)行的決定不一致時(shí)，人們會(huì)有一種否定外行意見(jiàn)的傾向和優(yōu)勢(shì)。如果要使監(jiān)督真正發(fā)揮作用，要使監(jiān)督意見(jiàn)真正得到尊重，重要的前提就是提高監(jiān)督水平，增強(qiáng)監(jiān)督意見(jiàn)的正確性、科學(xué)性。只有當(dāng)外行的監(jiān)督意見(jiàn)體現(xiàn)專(zhuān)業(yè)水平的時(shí)候，不同的監(jiān)督意見(jiàn)才可能被檢察機(jī)關(guān)所采納。讓外行去評(píng)判內(nèi)行的決定是否合法正確，這是極不容易的事情。為此，絕對(duì)不能忽視人民監(jiān)督員監(jiān)督水平的提高。提高監(jiān)督水平，當(dāng)然依賴(lài)于法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)和必要的培訓(xùn)，同時(shí)，在人民監(jiān)督員隊(duì)伍中保證足夠比例的具有法律素養(yǎng)的成員也是非常必要的。
三要增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)接受社會(huì)監(jiān)督的自覺(jué)性。檢察機(jī)關(guān)真正自覺(jué)而真誠(chéng)地對(duì)待與已不同的監(jiān)督意見(jiàn)，增強(qiáng)接受監(jiān)督的自覺(jué)性，這是人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)效力的重要保障。同時(shí)，為防止檢察機(jī)關(guān)案件承辦人對(duì)于不同的監(jiān)督意見(jiàn)產(chǎn)生排斥心理，而出現(xiàn)向檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)闡述時(shí)，把重點(diǎn)放在監(jiān)督意見(jiàn)難以成立的理由闡述上，從而影響監(jiān)督意見(jiàn)被采納的可能性的情況出現(xiàn)，筆者建議對(duì)進(jìn)入監(jiān)督程序的案件，由人民監(jiān)督員辦公室事先閱卷，在承辦人向監(jiān)督員匯報(bào)案情時(shí)可以作補(bǔ)充匯報(bào)，讓人民監(jiān)督員在充分了解全面案情的基礎(chǔ)上發(fā)表意見(jiàn)，從而體現(xiàn)程序上的公平正義。對(duì)監(jiān)督員作出相反意見(jiàn)的，該意見(jiàn)由監(jiān)督員辦公室匯報(bào)。同時(shí)，人民監(jiān)督員主持人可列席檢察委員會(huì)，并就意見(jiàn)形成的理由發(fā)表相應(yīng)說(shuō)明。對(duì)于被采納的意見(jiàn)，如果相關(guān)檢察業(yè)務(wù)部門(mén)不認(rèn)真執(zhí)行，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這樣就避免“你監(jiān)督你的，我照樣一意孤行”的現(xiàn)象出現(xiàn)。
四要改善監(jiān)督程序，拓展監(jiān)督渠道。監(jiān)督程序的設(shè)計(jì)應(yīng)著眼于有利于人民監(jiān)督員形成正確的監(jiān)督意見(jiàn)。為了讓人民監(jiān)督員能夠形成正確的監(jiān)督意見(jiàn)，需要有一套合理的程序。程序的合理性主要在于保證人民監(jiān)督員能夠得到充分的監(jiān)督信息，即充分了解案件事實(shí)情況和相關(guān)證據(jù)。保障人民監(jiān)督員獨(dú)立行使權(quán)利，不受被監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的干擾、影響或暗示。有合理的時(shí)間消化案情和證據(jù)，理解相關(guān)法律規(guī)定的原意和運(yùn)用的關(guān)鍵。
五要進(jìn)一步強(qiáng)化人民監(jiān)督員表決意見(jiàn)的拘束力。人民監(jiān)督員制度具有程序和效力的剛性。我們應(yīng)在堅(jiān)持這一優(yōu)點(diǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督的效力。因?yàn)闆](méi)有效力和效率的監(jiān)督是沒(méi)有意義的。筆者認(rèn)為，人民監(jiān)督員制度可與檢察委員會(huì)制度結(jié)合起來(lái)，賦予人民監(jiān)督員決議更強(qiáng)的效力，只要人民監(jiān)督員的獨(dú)立決議與檢察機(jī)關(guān)原決定或擬作決定不一致，就必然啟動(dòng)檢察委員會(huì)討論案件程序。這樣，就使人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見(jiàn)對(duì)檢察機(jī)關(guān)產(chǎn)生一定的約束力。
六要完善人民監(jiān)督員的履職保障。只有人民監(jiān)督員參與監(jiān)督的各項(xiàng)權(quán)力得到充分保障，才能使監(jiān)督意見(jiàn)發(fā)揮效力。因此，一是要保障人民監(jiān)督員參與監(jiān)督的時(shí)間。人民監(jiān)督員辦公室應(yīng)加強(qiáng)與人民監(jiān)督員工作單位的協(xié)調(diào)，最大限度的保障他們的監(jiān)督時(shí)間。二是要保障人民監(jiān)督員按規(guī)定參加監(jiān)督。任何單位和個(gè)人不得以任何理由予以限制和剝奪。三是要保障人民監(jiān)督員充分獲悉案件情況。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)向人民監(jiān)督員提供完整全面的綜合材料，以方便人民監(jiān)督員能夠全面了解案情，從而作出判斷。四是要保障人民監(jiān)督獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)。明確人民監(jiān)督員在監(jiān)督評(píng)議發(fā)言以及履職活動(dòng)中說(shuō)真話(huà)、敢監(jiān)督。五是要進(jìn)一步健全并完善人民監(jiān)督員的人身保障和經(jīng)費(fèi)保障。解決人民監(jiān)督員的監(jiān)督經(jīng)費(fèi)，落實(shí)人民監(jiān)督員的監(jiān)督工作津貼和辦案補(bǔ)助，這樣便會(huì)從物質(zhì)方面保障人民監(jiān)督員地位的獨(dú)立性。
人民監(jiān)督員制度正在不斷的完善和發(fā)展，相信經(jīng)過(guò)深入總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和廣泛調(diào)查研究，由國(guó)家立法機(jī)關(guān)出臺(tái)相關(guān)法律，并落實(shí)人民監(jiān)督員制度的相關(guān)配套制度，實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督員制度的規(guī)范化、法定化，這項(xiàng)制度必將在司法實(shí)踐中發(fā)揮更大的作用。
