[ 張海鵬 ]——(2012-11-12) / 已閱15406次
關(guān)于對(duì)舉報(bào)線索的評(píng)估、研判和管理
景縣人民檢察院 張海鵬
摘 要：舉報(bào)線索是檢察機(jī)關(guān)懲治犯罪，開展偵查工作的基礎(chǔ)，而舉報(bào)線索的管理，不但關(guān)系著檢察機(jī)關(guān)處理職務(wù)犯罪的效率和質(zhì)量，也關(guān)系著舉報(bào)人對(duì)檢察機(jī)關(guān)的信心和舉報(bào)積極性。針對(duì)舉報(bào)線索目前存在的問題，河北省景縣人民檢察院多措并舉，加強(qiáng)對(duì)舉報(bào)線索的評(píng)估、研判和管理，改進(jìn)和創(chuàng)新舉報(bào)線索的管理，規(guī)范舉報(bào)線索管理機(jī)制。
關(guān)鍵詞： 舉報(bào) 線索 評(píng)估 管理
控告舉報(bào)是國家賦予人民群眾控告犯罪、打擊犯罪的一項(xiàng)重要權(quán)利，是依法維護(hù)公民合法權(quán)益的有效途徑，也是化解社會(huì)矛盾的重要渠道。因此，控申工作與社會(huì)的和諧穩(wěn)定密切相關(guān)。目前，舉報(bào)中心仍是檢察院獲取案件線索的重要途徑之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近三年景縣人民檢察院受理的職務(wù)犯罪案件線索中有70%來自舉報(bào)中心。近年來，我院積極探索舉報(bào)線索科學(xué)規(guī)范管理機(jī)制，實(shí)行線索動(dòng)態(tài)管理，公開線索初查進(jìn)程，有效提高了案件質(zhì)量和辦案效率，促進(jìn)了社會(huì)和諧
一、加強(qiáng)對(duì)舉報(bào)線索的評(píng)估
《刑事訴訟法》第八十六條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)對(duì)于報(bào)案、控告、舉報(bào)和自首的材料，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，迅速進(jìn)行審查，認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)立案；認(rèn)為沒有犯罪事實(shí)，或者犯罪事實(shí)顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任的時(shí)候，不予立案。”由此可見，舉報(bào)線索審查是立案的前提，屬刑事訴訟范疇。對(duì)舉報(bào)線索價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，符合刑事訴訟的基本原則和我國現(xiàn)代司法的基本價(jià)值取向。
1、符合訴訟及時(shí)原則。當(dāng)前我國仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，司法資源相對(duì)緊缺，對(duì)舉報(bào)線索不分輕重緩急，件件平均組織力量初查，難免會(huì)造成司法資源的浪費(fèi)。而且平均配置司法資源，也是對(duì)重大價(jià)值舉報(bào)線索的漠視，有違訴訟效率原則，查辦效果也不理想。舉報(bào)線索價(jià)值評(píng)估機(jī)制提供了一個(gè)相對(duì)客觀的程序，根據(jù)眾多項(xiàng)目科學(xué)評(píng)估舉報(bào)線索價(jià)值，將其區(qū)分等級(jí)，分清輕重緩急，合理配置查辦力量資源，解決了重大價(jià)值舉報(bào)線索查處不及時(shí)的難題，加快了舉報(bào)線索分流，為領(lǐng)導(dǎo)決策及正確處理舉報(bào)線索和初查辦案提供了科學(xué)依據(jù)，有效提高了訴訟效率，符合訴訟效率原則。
2、符合程序公開原則。公開是公正的前提，只有通過公開的機(jī)制，接受社會(huì)監(jiān)督，才能充分保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，防止司法腐敗和權(quán)力濫用，實(shí)現(xiàn)訴訟公正。檢察機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)線索的處理有其需要保密的一面，但有其需要公開的一面。從舉報(bào)人角度而言，他們享有知悉查辦案件進(jìn)展的權(quán)利，這就要求檢察機(jī)關(guān)辦理的案件，應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)出必要的公開度；從檢察機(jī)關(guān)的角度來說，將初查工作置于人民群眾的有效監(jiān)督之下，不僅有利于增強(qiáng)辦案工作的透明度，縮小司法與群眾的距離，同時(shí)也有利于增強(qiáng)群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)依法辦案的認(rèn)同，起到抑制司法腐敗和保障人權(quán)的作用，達(dá)到提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量的目的。“陽光是最好的消毒劑，電光是最好的警察”。舉報(bào)價(jià)值線索評(píng)估機(jī)制導(dǎo)入公開機(jī)制，將舉報(bào)線索的受理、初查及處理結(jié)果等進(jìn)程全程公開，主動(dòng)接受人民群眾的監(jiān)督，使檢察人員無形中產(chǎn)生一定的壓力，促使其嚴(yán)格遵循訴訟程序的要求，維持客觀公正的立場，從根本上提高了法律程序的公信力，樹立了法律的權(quán)威。
3、符合程序正義理念。正義不僅應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)，而且應(yīng)當(dāng)以正當(dāng)?shù)某绦驅(qū)崿F(xiàn)，以防止執(zhí)法者的隨意性。程序公正是實(shí)體公正的前提和基礎(chǔ)，程序正當(dāng)是實(shí)現(xiàn)法治抵制人治的必然要求，如果不能從程序上保證公平、正義，那種所謂公正的實(shí)體裁決是沒有保障的。正當(dāng)?shù)姆沙绦颍瑢?duì)于限制隨意性、化解矛盾、緩解沖突、滿足需求、補(bǔ)救權(quán)利、防止權(quán)力濫用、樹立司法隊(duì)伍形象，都有十分積極的作用。從司法實(shí)踐上來看，也應(yīng)該是揭露犯罪在前，懲罰犯罪在后，即程序法在前實(shí)體法在后。舉報(bào)線索價(jià)值評(píng)估，正是順應(yīng)了這一理念，它為舉報(bào)線索的處理提供了一套科學(xué)、客觀的程序，大大減少了處理過程中的人為因素，在一定程度上對(duì)辦案人員的自由裁量權(quán)進(jìn)行了限制，使舉報(bào)線索處理人員能處于更加公正的地位，避免了先入為主的傾向性，突出了程序公正保障實(shí)體公正的重要作用。同時(shí)，該制度的實(shí)行，使檢察人員更加平等的對(duì)待每一件舉報(bào)線索，更加平等的對(duì)待每一個(gè)舉報(bào)人，在打擊犯罪的同時(shí)尊重和保障人權(quán)，在追求實(shí)體正義的同時(shí)注意實(shí)現(xiàn)程序公正，從而更加符合程序正義的一致性要求。
4、切合公正、文明、平和的現(xiàn)代司法價(jià)值取向。公正是法律的核心價(jià)值，強(qiáng)調(diào)程序公正與實(shí)體公正的統(tǒng)一；文明執(zhí)法是社會(huì)主義和諧社會(huì)對(duì)執(zhí)法工作的基本要求，是社會(huì)主義政治文明的進(jìn)步和體現(xiàn)；平和執(zhí)法是司法觀念的更新，有利于化解矛盾糾紛、促進(jìn)和諧發(fā)展。我國憲法已將國家尊重和保障人權(quán)載入憲法。舉報(bào)線索價(jià)值評(píng)估機(jī)制把公正與效率作為自己的追求目標(biāo)，更加注重尊重和保障人權(quán)，更加注重程序公開和文明執(zhí)法，更加注重以法律手段化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧，使檢察人員更加忠誠、一貫、平穩(wěn)地履行職責(zé)，更加客觀、周全、審慎、平和地執(zhí)法辦案，體現(xiàn)了依法治國的客觀要求，切合了公正、文明、平和司法的價(jià)值取向。
二、強(qiáng)化舉報(bào)線索的管理
近年來，群眾舉報(bào)已成為檢察機(jī)關(guān)查處職務(wù)犯罪案件的主要來源，檢察機(jī)關(guān)通過群眾舉報(bào)也查處了一大批有影響的案件，在群眾中樹立了較高的威信。但也有不容我們樂觀的是，有不少舉報(bào)線索并沒有得到積極有效查處或即便查了效果也不怎么理想，究其原因，認(rèn)為有以下幾方面的原因：
1、匿名舉報(bào)較多，實(shí)名舉報(bào)較少
從2010年至今，本院舉報(bào)中心接受的165件舉報(bào)線索中，實(shí)名舉報(bào)僅占舉報(bào)線索總數(shù)的15%，大部分是匿名舉報(bào)。之所以出現(xiàn)這種情況大致有以下幾方面原因：一是舉報(bào)人害怕實(shí)名舉報(bào)會(huì)暴露身份，怕因舉報(bào)而遭受打擊報(bào)復(fù)；二是舉報(bào)線索真?zhèn)位祀s，舉報(bào)人自己沒有掌握真憑實(shí)據(jù)，僅僅是道聽途說或個(gè)人懷疑，怕司法機(jī)關(guān)追究其“誣告、陷害”的責(zé)任；三是舉報(bào)人舉報(bào)動(dòng)機(jī)不單純，出于個(gè)人目的，不敢暴露姓名。總體來看，匿名舉報(bào)線索大部分舉報(bào)問題質(zhì)量不高，可查性較差，查處難度較大。
2、舉報(bào)線索過于籠統(tǒng)，質(zhì)量不高
在接受的舉報(bào)線索中，很多都是主次不分明，一封舉報(bào)信很大篇幅都是在描述群眾如何不滿，在揭露犯罪事實(shí)方面卻寫的很籠統(tǒng)，很含糊，如：有的是犯罪主體不具體，舉報(bào)材料是對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)或整個(gè)單位，沒有指明誰是犯罪嫌疑人；有的是犯罪內(nèi)容不具體，只說了舉報(bào)單位的財(cái)務(wù)賬目混亂，財(cái)務(wù)不公開，存在這樣那樣的問題，但是沒有一件具體的事；還有的是情節(jié)不具體，尤其是侵權(quán)瀆職舉報(bào)線索，很多是只舉報(bào)行為，沒有考慮立案標(biāo)準(zhǔn)。這樣的線索查辦起來難度很大，直接影響著線索的“成案率”。
3、舉報(bào)線索存在“體外循環(huán)”的情況
根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第121條規(guī)定：人民檢察院舉報(bào)中心統(tǒng)一受理、管理舉報(bào)線索。本院檢察長及其它部門或者人員對(duì)所接收的犯罪案件線索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)批交或移送舉報(bào)中心。實(shí)踐中仍存在舉報(bào)線索“體外循環(huán)”的情況，舉報(bào)、自偵部門因職能范圍不同各自占有線索資料，如自偵部門收到舉報(bào)線索或者在辦案中自行發(fā)現(xiàn)了舉報(bào)線索，因?yàn)榕滦姑芩詻]有及時(shí)交舉報(bào)中心登記或備案。這種職能分離、“各自為政”的格局，導(dǎo)致兩個(gè)部門在分流、審查、管理舉報(bào)線索等工作上不能做到有效銜接，不利于線索的甄別和利用。
三、改進(jìn)與規(guī)范線索管理機(jī)制
（一）建章立制，保護(hù)舉報(bào)人
1、加強(qiáng)舉報(bào)宣傳，提高群眾舉報(bào)技巧
在舉報(bào)宣傳中，改變以往的宣傳內(nèi)容，在宣傳法律知識(shí)的同時(shí)側(cè)重于宣傳舉報(bào)方法、舉報(bào)技巧、如何書寫舉報(bào)材料、如何提高舉報(bào)質(zhì)量等。同時(shí)從關(guān)注民生、保護(hù)民生的角度，宣傳舉報(bào)途徑、實(shí)名舉報(bào)的重要性以及檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格保密、保護(hù)舉報(bào)人的舉報(bào)工作制度，消除顧慮，鼓勵(lì)實(shí)名舉報(bào)，引導(dǎo)群眾正確舉報(bào)、實(shí)名舉報(bào)和放心舉報(bào)，使每一個(gè)舉報(bào)線索都能發(fā)揮最大價(jià)值
2、多措并舉，做好舉報(bào)線索保密工作
群眾舉報(bào)最大的顧慮就是怕身份泄露，遭受打擊報(bào)復(fù)。為了最大限度保護(hù)舉報(bào)人，檢察機(jī)關(guān)可以采取多種措施，做好舉報(bào)線索保密工作。首先，在接待環(huán)節(jié)，設(shè)置單獨(dú)的接待室或其他采取保密和安全措施的場所接待來訪舉報(bào)，也可以根據(jù)舉報(bào)人意愿選擇接待地點(diǎn)。在接聽舉報(bào)電話時(shí)，設(shè)專人接聽，并配備涉密錄音、傳真設(shè)備。其次在受理環(huán)節(jié)，設(shè)專人受理并將信息輸入設(shè)密的線索受理臺(tái)賬中，根據(jù)線索性質(zhì)、舉報(bào)質(zhì)量及可能遭受的危險(xiǎn)程度，將線索劃分為一般保護(hù)和特殊保護(hù)，分別采取加密措施。再次，在處理環(huán)節(jié)，實(shí)行三級(jí)審核程序：先由專人審查處理，再報(bào)舉報(bào)中心負(fù)責(zé)人審核，最后由分管檢察長審批，開展初核工作時(shí)不接觸舉報(bào)人，不泄露舉報(bào)人信息及舉報(bào)內(nèi)容。
3、完善舉報(bào)工作實(shí)施細(xì)則
為使舉報(bào)工作更規(guī)范明確，有必要制定專項(xiàng)工作實(shí)施細(xì)則，如制定網(wǎng)上舉報(bào)、電話舉報(bào)、來信來訪舉報(bào)、初核、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)等專項(xiàng)舉報(bào)工作的實(shí)施細(xì)則，規(guī)定在初核舉報(bào)情況時(shí)，不得出示舉報(bào)材料原件或復(fù)印件；在開展宣傳、獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)工作時(shí)不得泄露舉報(bào)人信息；不得公開舉報(bào)人的姓名、單位、家庭住址；不得將舉報(bào)材料和舉報(bào)人的有關(guān)情況透露或者轉(zhuǎn)給被舉報(bào)單位和被舉報(bào)人；接聽、處理舉報(bào)電話時(shí)，不得泄露舉報(bào)內(nèi)容及舉報(bào)人信息；不得私自摘抄、復(fù)制、銷毀舉報(bào)材料及電話記錄；禁止在非涉密載體上復(fù)制、保存舉報(bào)線索等。對(duì)舉報(bào)人因舉報(bào)遭受打擊報(bào)復(fù)，經(jīng)調(diào)查屬實(shí)，構(gòu)成犯罪的，依法追究相關(guān)人員刑事責(zé)任；同時(shí)，對(duì)利用舉報(bào)捏造事實(shí)，誣告陷害他人構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
（二）強(qiáng)化措施，完善舉報(bào)線索管理
1、嚴(yán)格實(shí)行舉報(bào)線索統(tǒng)一管理，規(guī)范實(shí)務(wù)操作流程
根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的要求，舉報(bào)線索應(yīng)當(dāng)由舉報(bào)中心統(tǒng)一管理，即使是其他部門或人員接收的，也應(yīng)當(dāng)移送舉報(bào)中心受理審查。在管理線索時(shí)，嚴(yán)格實(shí)行統(tǒng)一管理，規(guī)定未經(jīng)登記或備案的線索，一律不得進(jìn)入初查程序，使每一件線索在舉報(bào)中心都“有據(jù)可查”。在實(shí)務(wù)操作中，實(shí)行專人管理，負(fù)責(zé)登記、移送、催辦、答復(fù)等各項(xiàng)工作。建立專門的電子臺(tái)賬，逐件登記，并針對(duì)舉報(bào)方式進(jìn)行歸檔分類，如分為來信舉報(bào)、電話舉報(bào)、網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)、來訪舉報(bào)等等，利于統(tǒng)計(jì)和查找。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)舉報(bào)線索的特點(diǎn)及輕重緩急分為不同的級(jí)別。如將舉報(bào)線索劃分秘密、機(jī)密、絕密三個(gè)級(jí)別，分別確定線索的保密措施。規(guī)范查閱、借用審批手續(xù)，做到清楚明了，嚴(yán)禁泄露與銷毀。引進(jìn)辦公軟件，建立舉報(bào)線索管理信息數(shù)據(jù)庫，使舉報(bào)線索的分流移送、交辦、督辦、結(jié)果反饋及結(jié)果查詢等步入信息化管理機(jī)制。在該數(shù)據(jù)庫中設(shè)置權(quán)限，做好保密工作，對(duì)線索處理情況進(jìn)行監(jiān)督制約，防止舉報(bào)線索丟失、泄密或壓案不辦、瞞案不報(bào)。建立緩查、備查線索數(shù)據(jù)庫。舉報(bào)中心對(duì)舉報(bào)線索實(shí)行細(xì)化管理，對(duì)于偵查部門決定緩查的舉報(bào)線索，需報(bào)舉報(bào)中心備案，偵查部門每月向舉報(bào)中心通報(bào)情況。舉報(bào)中心將緩查的線索單列出來，建立緩查線索數(shù)據(jù)庫，便于跟蹤管理與監(jiān)督；對(duì)于偵查部門認(rèn)為尚不具備查處價(jià)值需存查的舉報(bào)線索，需報(bào)檢察長批準(zhǔn)退回舉報(bào)中心留檔備查，舉報(bào)中心建立備查線索數(shù)據(jù)庫，做好登記、監(jiān)管工作。
2、定期開展線索清理工作
舉報(bào)中心與自偵部門一個(gè)月開展一次線索清理工作，尤其對(duì)存檔備查的舉報(bào)線索進(jìn)行二次審查、篩選。對(duì)清理出來的線索，逐件審查，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)初查的，要及時(shí)匯報(bào)，移送相應(yīng)部門辦理，跟進(jìn)后續(xù)催辦工作，定期通報(bào)辦理進(jìn)度。對(duì)于緩查超過一年的舉報(bào)線索，舉報(bào)中心將報(bào)告檢察長，建議啟動(dòng)初查程序或由偵查部門負(fù)責(zé)人向檢察長說明繼續(xù)緩查的原因。對(duì)于存查的線索，舉報(bào)中心在清理時(shí)，負(fù)責(zé)對(duì)線索進(jìn)行資源整合，整合后認(rèn)為該線索已具有可查性，便及時(shí)報(bào)告主管檢察長，經(jīng)主管檢察長審核后報(bào)檢察長批準(zhǔn)，移送偵查部門。通過線索清理工作，有效地杜絕了部分線索存而不查、存而不用、的現(xiàn)象，提高了偵查部門的工作效率和線索成案率。
3、完善舉報(bào)線索研判、評(píng)估機(jī)制
建立以檢察長為負(fù)責(zé)人的評(píng)估制度，制定評(píng)估的方法和流程，先由是控告申訴檢察科對(duì)線索做出初步評(píng)估，再交由主管檢察長審閱，最后由檢察長做出最終結(jié)論。控告申訴檢察科在進(jìn)行評(píng)估時(shí)要召開評(píng)估會(huì)議，對(duì)零散的案件線索進(jìn)行分析研究，將模糊的線索清晰化，特別是從只言片語或瑣碎的細(xì)節(jié)中找出突破口，從線索反映的問題的合理性、可能性入手，進(jìn)行價(jià)值判斷，從而對(duì)查處必要性、查處時(shí)機(jī)、查處方式等進(jìn)行初步評(píng)估，理性分析后確定線索處置方案。在整個(gè)評(píng)估過程中，充分發(fā)揮集體智慧，運(yùn)用各種信息，使舉報(bào)線索的審查更嚴(yán)格，評(píng)估更科學(xué)。
４、嚴(yán)格落實(shí)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，積極營造舉報(bào)氛圍
對(duì)舉報(bào)線索經(jīng)查證屬實(shí)，被舉報(bào)人構(gòu)成犯罪的，給予舉報(bào)人相應(yīng)的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。通過落實(shí)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，可以使舉報(bào)人合法權(quán)益得到充分保障，提高群眾舉報(bào)積極性，又可以弘揚(yáng)社會(huì)正氣，增強(qiáng)群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)的信任與支持，營造一個(gè)良好的舉報(bào)氛圍，進(jìn)一步推動(dòng)舉報(bào)機(jī)制的良性發(fā)展
