[ 徐樂游 ]——(2003-7-27) / 已閱28174次
情報公開制度公開了行政主體據(jù)以作出行政處罰的相關(guān)材料，使公眾知曉哪些是行政主體該做的，哪些是不該做的，什么是自己能做的，什么是自己不能做的。從而有利于公眾行使和實現(xiàn)自己的權(quán)利，有利于扼制自由裁量權(quán)的濫用。
2、告知并說明理由制度。這是一項基本的行政程序制度，該制度要求當(dāng)行政機關(guān)作出行政處罰決定時，應(yīng)當(dāng)告知行政相對人行政處罰決定的內(nèi)容，并說明其事實根據(jù)和法律依據(jù)。
（1）表明身份程序。表明身份制度是指行政主體及其執(zhí)法人員在實施行政行為之前，要向相對一方當(dāng)事人出示執(zhí)法證明或授權(quán)令，對表明自己享有進行某種行政行為的職權(quán)或權(quán)利的程序。這一制度對控制行政處罰自由裁量權(quán)而言，它可以通過行政主體及其工作人員自覺公開其身份的方式使相對人免受不法侵犯，防止他超越職權(quán)、濫用職權(quán)。同時，這一制度還為行政回避制度的建立奠定基礎(chǔ)。
（2）行政教示制度。行政教示制度是指行政主體在進行某項行政行為之前、之后、之中對行政相對人享有哪些權(quán)利、承擔(dān)哪些義務(wù)，如何行使有關(guān)權(quán)利、履行有關(guān)義務(wù)以及其他有關(guān)事項，負有的以書面或口頭形式告知相對人并加以指導(dǎo)的義務(wù)，若行政主體沒有履行該項義務(wù)而遭受損害，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任的程序制度。行政教示制度的具體內(nèi)容至少應(yīng)包括教示主體、教示時間、教示方式、教示不當(dāng)?shù)姆珊蠊葞讉�方面的內(nèi)容。在教示的方式上，由于教示是一種靈活的程序行為，口頭或書面的方式都可完成。但個體選擇哪一種方式，要結(jié)合當(dāng)時的主客觀情況，作出最有利于相對人、最能達到教示目的選擇。教示的時間，可以根據(jù)教示的不同內(nèi)容和行政程序的不同階段，在行政行為之前、之中、之后進行。
（3）行政行為說明理由制度。行政行為說明理由制度是指行政主體在作出對行政相對人合法權(quán)產(chǎn)生不利影響的行政行為時，除法律有特別規(guī)定外，必須向行政相對人說明其作出該行政行為的事實因素、法律依據(jù)以及進行自由裁量時所考慮的政策、公益、形勢、習(xí)慣等因素。行政主體在作出行政處罰決定時，應(yīng)向相對人說明行為的合法性和合理性的理由。前者包括說明行為合法性理由的事實依據(jù)和法律依據(jù)；后者包括說明行政主體正當(dāng)行使行政處罰自由裁量權(quán)的依據(jù)，如政策形式、公共利益、慣例、公理等。這一制度的具體內(nèi)容至少應(yīng)包括：適用范圍，說明理由的時間、方式、內(nèi)容、質(zhì)量要求，說明理由之瑕疵及其后果等幾個方面的內(nèi)容。
行政行為說明理由制度要求行政主體在作出對相對人行政處罰決定之時，必須給以合法、合理的解釋，以達到以理服人的目的。它可以迫使行政主體更加公正地行使行政自由裁量權(quán)，避免恣意行政，損害相對人的合法權(quán)益。
3、回避制度。回避制度是指與行政行為有利害關(guān)系的人員不得參與該行政行為的過程的制度。回避制度最早源于英國普通法的自然公正原則中“任何人不得作為自己案件的法官”的規(guī)則。對于控制行政處罰自由裁量而言，回避制度意義尤其重大，其主要價值在于防止行政行為人的偏私，保障行政處罰的公正性和增強行政處罰的合理性。因此，在行政處罰行使自由裁量權(quán)時，如相應(yīng)事項與本人有利害關(guān)系的，則不能參與該事項的處理，應(yīng)當(dāng)回避。
4、聽證制度。聽政制度作為體現(xiàn)行政處罰公開、公平、民主的一種程序制度，已成為現(xiàn)代行政程序法的核心制度，這種制度對于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)具有重要意義。在聽證過程中，通過控、辯雙方展示證據(jù)、相互質(zhì)證和辯論，有利于發(fā)現(xiàn)案件的真實情況，使行政處罰自由裁量權(quán)的運用奠定在真實情況的基礎(chǔ)之上，促進行政處罰決定的相對合理性。因為聽證制度的根本性質(zhì)就在于公民運用這些程序上的參與權(quán)利，進行“自衛(wèi)”或“抵御”，以抵抗行政機關(guān)的違法或不當(dāng)行政處罰行為，并縮小其與行政機關(guān)法律地位不平等所造成的巨大反差。
5、時效制度。時效制度是指規(guī)定行政處罰行為開始或結(jié)束的時間以及與此相關(guān)的法律后果的程序制度。其核心內(nèi)容是法律對行政處罰行為的實施所規(guī)定的各種時間上的限制，行政行為只有遵守法定的時限規(guī)定，才能產(chǎn)生預(yù)期的法律后果。《行政處罰法》共64條，其中關(guān)于時效、時限的規(guī)定有7條，可見，時效制度在行政活動中的重要性。
6、海事機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督制度。除了行政復(fù)議機關(guān)的監(jiān)督外，要強化執(zhí)法責(zé)任制。行政執(zhí)法責(zé)任制的核心是責(zé)任追究，不僅要追究違法行政的責(zé)任，也要追究行政不當(dāng)?shù)呢?zé)任，不能因為行政不當(dāng)不屬于違法就不予追究。規(guī)范海事行政處罰自由裁量權(quán)，同時要靠行政機關(guān)內(nèi)部操作來解決。海事機構(gòu)可在內(nèi)部建立一定的慣例作法，以一定規(guī)章或規(guī)范性文件的形式確定本行政機關(guān)在行政處罰中具體應(yīng)考慮的一些因素以及這些因素的具體標(biāo)準。《行政處罰法》第四條規(guī)定的基本因素有“違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度”，海事機構(gòu)可根據(jù)上述基本因素、各因素之主次情況及所占比重等，以綜合評定的方式來確定一個可操作的有關(guān)本單位行政處罰的標(biāo)準，這樣，不僅便于執(zhí)法人員操作，也便于實現(xiàn)本單位行政的統(tǒng)一；海事機構(gòu)還可以形成一個公開行政處罰案件的制度，以優(yōu)秀的行政處罰案例約束本單位的執(zhí)法行為，起到教育和警示的作用。
此外，職能分離制度、合議制度、行政救濟制度等都能對行政處罰自由裁量權(quán)的錯位起著一定程度的控制作用。
上述各種制度將從不同的角度、在不同的環(huán)節(jié)上對控制海事行政處罰自由裁量權(quán)發(fā)揮作用。但任何一種法律制度都不能單槍匹馬、孤軍奮戰(zhàn)，控制海事行政處罰自由裁量權(quán)的程序機制應(yīng)是一個有機統(tǒng)一的整體，各種制度應(yīng)互相配合，方能達到有效控制之目的。這些程序權(quán)益一旦轉(zhuǎn)化為行政相對人的行為，將匯合成巨大的力量，以抗衡行政處罰自由裁量權(quán)的濫用，從而增強行政主體的自律意識，正確行使行政處罰自由裁量權(quán)。
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