[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱44101次
（二）行政強制執(zhí)行制度缺少指導(dǎo)原則
像其他行政行為一樣，行政強制執(zhí)行也應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則和規(guī)范。但由于我國立法并無太多類似的規(guī)定，所以實踐中濫用行政強制措施的現(xiàn)象十分普遍。如未經(jīng)預(yù)先告誡強制拆除房屋，超過執(zhí)行范圍采取強制措施，習(xí)慣使用直接強制措施，不善于使用間接強制措施，不分時間強制執(zhí)行，錯誤執(zhí)行拒不承擔(dān)賠償責(zé)任等，這些問題均需通過統(tǒng)一立法規(guī)定行政強制執(zhí)行原則加以解決。
（三）行政機(jī)關(guān)與法院的行政強制執(zhí)行權(quán)劃分不清
由于立法的原因，目前我國行政機(jī)關(guān)和法院在行政強制執(zhí)行權(quán)限的劃分問題上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和界線。一方面，很多行政機(jī)關(guān)因沒有法定強制執(zhí)行權(quán)而不得不申請法院強制執(zhí)行，大量的申請執(zhí)行案件不僅影響了行政效率而且也增加了法院負(fù)擔(dān)；另一方面，由于法院對于行政機(jī)關(guān)申請強制執(zhí)行的案件通常采用形式審查而不進(jìn)行實質(zhì)審查，使得很多申請執(zhí)行案的審查流于形式，法院成了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行工具。更有甚者，行政機(jī)關(guān)與法院"聯(lián)手"設(shè)立派出法庭，巡回法庭等機(jī)構(gòu)，法院出名義，行政機(jī)關(guān)出錢出辦公設(shè)施，共同強制執(zhí)行，以至于劃分不清哪些是行政職能，哪些是司法職能。據(jù)報載，"有的法庭派員直接參與抓計劃生育，收繳'超生'罰款；有的參與'三提五統(tǒng)'兌現(xiàn)，直接'催糧收款'，還有的應(yīng)有關(guān)部分之邀，為其收繳欠費等，個別干警在受到阻力或指責(zé)時，甚至動用警具，違法亂施強制措施。"⒅這些現(xiàn)象說明，把所有行政行為的執(zhí)行權(quán)歸諸法院顯然是一種簡單化的處理辦法，不僅難以保障行政行為執(zhí)行的公正與效率，而且也與法院專事司法、居中裁判的地位不符。同樣，行政機(jī)關(guān)自行強制所有決定的設(shè)想有違行政權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離，強制執(zhí)行須取得法律特別授
（四）行政強制執(zhí)行手段不完整，程序不健全
現(xiàn)行體制下，行政機(jī)關(guān)強制執(zhí)行手段并不完整，缺乏應(yīng)有的力度和威懾力。表現(xiàn)在，享有自行強制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)對拒不執(zhí)行行政決定的情況往往力不從心，難以達(dá)到迫使相對人履行義務(wù)的目的。例如《行政處罰法》規(guī)定，當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款。如果沒有其他強制措施相輔助，僅憑此種執(zhí)行罰是無法迫使相對人履行義務(wù)的。此外，諸如沒收違法所得，沒
收非法財物等行政處罰及其他行政行為如何執(zhí)行，則找不到相應(yīng)措施。再如《兵役法》規(guī)定對拒不履行服兵役義務(wù)的，縣級人民政府有權(quán)強制其履行兵役義務(wù)，至于如何強制則沒有任何具體的措施和手段。再如《土地法》對違法占地的行為規(guī)定了責(zé)令其退還土地、限期拆除地上建筑的強制執(zhí)行手段，但遇有拒不履行的，行政機(jī)關(guān)本身并無任何有效的強制執(zhí)行手段。不享有自行強制執(zhí)行權(quán)的機(jī)關(guān)執(zhí)行起來就更為艱難，由于沒有法律授權(quán)，所有行政決定的執(zhí)行都須申請法院，以至于一些數(shù)額較小，又無爭議的罰款沒收處罰或責(zé)令停止違法行為的處罰在法院欠拖不決，難以得到及時執(zhí)行，個別法院也借機(jī)收取執(zhí)行費，或與行政機(jī)關(guān)"聯(lián)手"執(zhí)行，造成很壞影響。目前，法律對行政強制執(zhí)行手段的規(guī)定也不統(tǒng)一，有些行政行為的執(zhí)行，只有直接強制手段，而無間接強制手段，有些相反，只有間接強制手段，卻無直接強制手段。而法院按照民事訴訟法規(guī)定的執(zhí)行程序?qū)π姓䴖Q定的執(zhí)行也存在諸多難題，與法院的判決、裁定"執(zhí)行難"一樣，同樣難以達(dá)到迫使相對人及時全面履行義務(wù)的目的。
由于目前幾乎沒有任何規(guī)范行政強制執(zhí)行措施的程序立法，所以現(xiàn)實生活中因行政機(jī)關(guān)濫施強制措施引發(fā)的爭議迅速增多，法院也難以判斷行政強制執(zhí)行措施程序的合法性。特別是對于法院依行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行的案件，由于缺乏明確的法定程序，實踐中的做法非常混亂。不僅發(fā)揮不了法院監(jiān)督行政決定合法性的作用，而且很容易形成"扯皮"現(xiàn)象，降低行政管理效率。由此可見，行政強制執(zhí)行手段的缺乏與力度不夠、程序欠缺是行政強制執(zhí)行的大問題，有必要通過統(tǒng)一立法加以解決。
四、行政強制執(zhí)行立法構(gòu)想
鑒于我國行政強制執(zhí)行制度在立法和實踐中存在諸多問題，不僅影響了行政權(quán)力的順暢實施和行政效率，而且也給公民法人的合法人身財產(chǎn)權(quán)利造成一定損害，成為制約行政法制建設(shè)發(fā)展的一個重要因素。在行政訴訟、行政復(fù)議、國家賠償?shù)染葷?jì)制度相對健全的同時，我國立法機(jī)關(guān)正在考慮建立規(guī)范行政行為的基本制度，如行政處罰、行政許可、行政強制、行政收費等制度。行政強制執(zhí)行立法需研究的問題大致分為以下幾方面。
（一）行政強制執(zhí)行法的名稱及適用范圍
關(guān)于行政強制執(zhí)行法的名稱及適用范圍，學(xué)術(shù)界提出了兩種主要的選擇方案，一種方案是制定行政強制法，其中包括行政強制執(zhí)行與即時強制等內(nèi)容：另一種方案是制定行政強制執(zhí)行法，非執(zhí)行性的強制措施及即時強制措施不宜納入立法范圍。從目前我國行政強制執(zhí)行領(lǐng)域及行政強制措施方面存在的問題看，單純規(guī)范行政強制執(zhí)行問題是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。從某種意義上說，行政強制措施方面存在的問題可能多于行政強制執(zhí)行，故采用第一方案，制定一部能夠規(guī)范行政強制執(zhí)行和行政強制措施的統(tǒng)一法律是十分必要的，當(dāng)然，由于行政強制措施的實體設(shè)定權(quán)在于特別法，所以在行政強制法中不宜將行政強制措施作為重點。盡管行政強制措施中的主要部分，如即時強制不屬于行政執(zhí)行問題，但仍有必要單列一章，作專門規(guī)定。由于行政強制執(zhí)行中的很多問題涉及法院的司法強制措施，所以，法院執(zhí)行行政決定的行為也屬于該法適用范圍。
（二）行政強制執(zhí)行的原則
行政強制執(zhí)行的原則在我國立法中是空白。理論界曾提出過四項原則，即強制與教育相
結(jié)合原則；依法強制執(zhí)行原則；目的實現(xiàn)原則；執(zhí)行適當(dāng)原則等。⒆國外行政強制執(zhí)行法也有強制執(zhí)行原則的規(guī)定，如奧地利行政程序法68條第3項，行政程序法施行法第2條第1款，行政罰法第36條第2項，瑞士聯(lián)邦行政程序法都規(guī)定了比例原則。⒇德國行政執(zhí)行法也規(guī)定了適用方式適當(dāng)原則和最小損害當(dāng)事人和公眾原則，目的實現(xiàn)原則等。(21)從我國行政強制執(zhí)行法的立法目的看，一方面要保證行政權(quán)力的順利實施，提高行政效率，另一方面又要保障公民法人合法權(quán)益，所以行政強制執(zhí)行法應(yīng)當(dāng)采用的原則可以包括以下幾項：
1、依法強制原則
行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)采用強制手段迫使相對人履行義務(wù)，首先應(yīng)取得法律的授權(quán)，既可以是統(tǒng)一行政強制執(zhí)行法的授權(quán)，也可以是各單項法律的授權(quán)。其次，必須在法定權(quán)限范圍內(nèi)，依照法定的方式和程序?qū)嵤┬姓䦶娭啤Ｗ詈螅姓䴔C(jī)關(guān)對違反法律規(guī)定實施的行政強制必須承擔(dān)法律責(zé)任，包括糾正違法行為，賠償損失等責(zé)任。
2、比例原則
比例原則是很多國家行政程序立法中采用的一個重要原則。按照臺灣學(xué)者的解釋，比例原則包括適當(dāng)原則、必要原則及法益衡量原則。適當(dāng)原則為行政機(jī)關(guān)所采取的措施必須能實現(xiàn)行政目的或至少有助于目的的達(dá)成并且為正確手段，即在目的手段的關(guān)系上是適當(dāng)?shù)摹１匾瓌t又稱最少侵害原則，是指當(dāng)有其他同樣有效且對于基本權(quán)利侵害較少之措施可供選擇時，則應(yīng)選擇對相對人侵害最小的措施。狹義的比例原則指行政手段不得與所追求的目的不成比例。(22)就內(nèi)容而言，比例原則似乎涵蓋了最少侵害原則、目的實現(xiàn)原則及社會利益與個人利益均衡等內(nèi)容。比例原則是多數(shù)國家行政強制執(zhí)行立法和司法中掌握的一項規(guī)則。如在法國，"強制執(zhí)行不是行政處理執(zhí)行的唯一方法，而是行政處理執(zhí)行的最后手段，只在沒有其他執(zhí)行方法時才采取。"(23)在美國，"行政機(jī)關(guān)的簡易行為，是一種例外的行政執(zhí)行程序。……這種執(zhí)行方式對公民的自由和財產(chǎn)，帶來極大的危害，所以法律只在極有限范圍內(nèi)，而且出于公共利益的迫切需要時，才允許這種執(zhí)行方式存在。"(24)我國行政強制執(zhí)行法也應(yīng)規(guī)定這項原則，具體內(nèi)容包括：目的實現(xiàn)原則，即行政機(jī)關(guān)在強制過程中目的一旦實現(xiàn)，則應(yīng)停止一切強制行為。最小侵害原則，即凡是有其他可供選擇的行政強制手段，先用最輕的行政強制執(zhí)行措施，避免給相對人造成的損失。實施行政強制措施應(yīng)以必要為限，由輕到重依次進(jìn)行，優(yōu)先選用較輕的強制措施和間接強制措施。個人利益與公眾利益均衡原則，行政機(jī)關(guān)在選擇何種手段達(dá)到什么目的時，應(yīng)考慮兼顧社會公眾利益為個人利益。
3、事先告誡原則
該原則要求行政機(jī)關(guān)采取直接強制措施前，必須預(yù)先告知當(dāng)事人，并為其留有一定自我履行義務(wù)的期限，不得突然襲擊。如在法國，"行政機(jī)關(guān)采取強制執(zhí)行措施以前，除緊急情況以外，必須事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)。在當(dāng)事人表示反抗或明顯的惡意不履行時，才能采
取強制執(zhí)行措施。"(25)德國行政執(zhí)行法第13條也規(guī)定，行政機(jī)關(guān)"首先必須以一定方式對強制方式予以警告，之后允許確定和實施。"(26)
4、強制與教育相結(jié)合原則
行政強制執(zhí)行不同于行政處罰，不以制裁為主要目的，以實現(xiàn)行政目的迫使當(dāng)事人履行義務(wù)為目的。行政強制執(zhí)行也不以采取強制措施為目的，其目的是敦促相對人履行義務(wù)。所以說服和教育相對人促使其履行義務(wù)是該制度的一項重要原則，但行政機(jī)關(guān)為了實現(xiàn)行政目的，仍需保留采取強制措施的最后權(quán)力。只有將強制與教育結(jié)合起來，才能夠既保證行政權(quán)的實現(xiàn)，又維護(hù)相對人的合法權(quán)益。
（三）強制執(zhí)行機(jī)關(guān)
行政強制執(zhí)行是就相對人承擔(dān)的行政義務(wù)而言的，行政強制執(zhí)行不僅限于形式意義上行政機(jī)關(guān)的強制執(zhí)行，還應(yīng)包括法院依照申請或訴求針對行政義務(wù)承擔(dān)人而為的強制執(zhí)行。所以行政強制執(zhí)行可以分為兩種執(zhí)行程序及執(zhí)行機(jī)關(guān)。立法機(jī)關(guān)在設(shè)定行政強制執(zhí)行權(quán)對可以考慮以下職權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)。
行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行確認(rèn)性行政行為、法律授權(quán)的限制人身自由行為及作為或不作為等普通義務(wù)的執(zhí)行。如吊銷許可證、拒絕許可、責(zé)令停業(yè)、行政拘留、強制隔離、帶離現(xiàn)場、強制傳喚、強制清除、強制補種植被、強制履行兵役等。行政機(jī)關(guān)自身無力強制執(zhí)行或在域外執(zhí)行、遇到抵抗情況下，可以請求其他機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行。即時強制措施由行政機(jī)關(guān)依法直接采取。
法院負(fù)責(zé)財產(chǎn)決定的執(zhí)行，如罰款、沒收、收費、扣押、凍結(jié)、查封等執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)遇有當(dāng)事人拒不履行上述財產(chǎn)義務(wù)或出現(xiàn)法定情形有必要就其財產(chǎn)采取強制措施的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)向法院提簡易行政訴訟，法院經(jīng)審查認(rèn)為無爭議的，即可采取司法強制措施強制執(zhí)行，如果當(dāng)事人有異議，法院須經(jīng)審理確定后，決定執(zhí)行與否。
（四）強制執(zhí)行措施
行政強制執(zhí)行措施分為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行措施與法院的執(zhí)行措施，法院執(zhí)行可準(zhǔn)用民事訴訟法，不贅述。行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行措施可以分為執(zhí)行罰、代履行及直接強制。除非情況緊急可以省略執(zhí)行罰和代執(zhí)行逕行采取直接強制外，通常情況下三種行政強制措施應(yīng)按先間接后直接，先輕后重等順序進(jìn)行。立法可以明確規(guī)定三種行政強制方法的前提條件及實施程序與方式。
行政強制執(zhí)行法除采取上述強制措施外，還可以考慮創(chuàng)設(shè)拒不履行行政義務(wù)罪及對不履行行政決定者采取司法強制措施。對于涉及財產(chǎn)義務(wù)，如經(jīng)執(zhí)行罰仍不生效，又無直接強制手段的，可以考慮由行政機(jī)關(guān)向法院起訴，法院運用簡易行政訴訟程序確定必須履行的義務(wù)，如仍不履行，法院可采取司法拘留等強制措施。也可以判處義務(wù)人拒不執(zhí)行行政決定罪或蔑視法庭罪。由法院強迫當(dāng)事人履行行政決定。
即時強制措施大多都是特別法單獨規(guī)定的，行政強制執(zhí)行法只須
對行政即時強制的方式、條件及救濟(jì)加以規(guī)定。即使強制按方式不同可以分為對人身的管束、對物的扣留、對物的處置、對住所、場所的進(jìn)入等。即時強制可以根據(jù)具體情況適用行政強制執(zhí)行法原則。
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