[ 劉成江 ]——(2010-11-18) / 已閱5658次
淺析我國生態補償的法律原則與制度思考
劉成江
1997年黃河出現200多天斷流和1998年長江發生特大水災，給黃河流域和長江流域的經濟和生態造成重大影響，究其根源主要是上游生態環境的惡化； 2000年以來北方地區遭受沙塵暴的嚴重襲擊，也說明生態惡化對環境的破壞力之強；另外，植被退化、土地沙化和過度砍伐，使得水土流失加劇等狀況，將生態問題推倒了全國關注的前沿。近年來，我國采取了一系列保護和改善生態環境的措施，加大了生態環境建設力度。如2000年國務院頒布的《生態環境保護綱要》和2003年頒布的促進西部開發建設的重要文件都明確提出要建立我國生態保護補償機制。退耕還林、天然林保護、江河源區保護、生態移民等國家級生態工程的實施，使得我國形成了一些有效的生態管理方式。但在實踐過程中，我國在生態保護方面還存在著結構性的政策缺位，如環境資源開發者無償占有生態資源，對破壞生態的行為也未承擔相應責任；環境資源保護者得不到應有的經濟獎勵，受害者得不到應有的經濟賠償。要解決好這類問題，必須建立生態補償機制，這是一項十分艱巨和宏大的任務，它需要全社會的共同參與，需要各地方和區域間協調合作，還需要長效的法律制度作為保障，這樣才能更好地調整相關利益各方生態及其經濟利益的分配關系，促進生態環境保護。生態補償制度的建立和完善，可以為我國生態環境保護和建設得以長期，穩定實施提供政策支持，是十分關鍵的一步。
一、生態補償的內涵
盡管生態補償已經不是一個新話題，但學術界就其內涵仍未達成共識。最一般地，則將生態補償理解為一種資源環境保護的經濟手段，將生態補償機制看成調動生態建設積極性，促進環境保護的利益驅動機制、激勵機制和協調機制。有學者認為，狹義的生態補償是指：對人類的社會經濟活動給生態系統和自然資源造成的破壞及對環境造成的污染的補償、恢復、綜合治理等一系列活動的總稱。廣義的生態補償則還應包括因環境保護而喪失發展機會的區域內的居民進行資金、技術、實物上的補償政策的優惠，以及為增進環境保護意識，提高環境水平而進行的科研，教育費用的支出。
在綜合已有學術研究成果的基礎上，筆者認為，生態補償主要內容應該包括三個方面：一是對生態環境破壞的成本進行補償；二是通過經濟手段將經濟效益的外部性內部化；三是對為保護生態環境資源的投入或放棄發展機會的損失的經濟補償。所以可以對生態補償做這樣一個定義，即指國家或社會主體之間約定對損害資源環境的行為向資源環境開發利用主體進行收費或向保護資源環境的主體提供利益補償性措施 ，并將所征收的費用或補償性措施的惠益通過約定的某種形式轉達到因資源環境開發利用或保護資源環境而 自身利益受到損害的主體以達到保護資源的目的的過程。
二、生態補償理論基礎
�。ㄒ唬┉h境資源價值理論
根據環境經濟學理論，環境資源是有價值的。它包含三個方面的價值：一是固有的自然資源價值，即未經過人類勞動參與的天然產生的那部分價值，它取決于個自然要素的有用性和稀缺性。二是固有的生態環境價值，即自然要素對生態系統的功能性價值，包括維持生態平衡，促進生態系統的良性循環等。三是基于開發利用自然資源的人類勞動投入所產生的價值，其中也包括為了保護和恢復生態環境所需要的人類勞動投入。因此，對于生態環境資源應該有償使用，即利用生態環境資源應支付相應的補償。
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經濟外部性理論是生態環境經濟政策的重要理論依據之一。經濟外部性指某項經濟活動給予這項經濟活動無關的第三方帶來的影響。經濟外部性包括外部經濟性和外部不經濟性兩種。根據環境經濟學理論，經濟外部性應該內部化。具體來說，產生外部不經濟性的行為人應該向受害者支付相應的補償；產生外部經濟性的行為人，應該從受益人那里獲得相應的補償。
在環境資源的生產（資源開發造成生態環境破壞所形成的外部成本）和消費（生態環境保護所產生的外部效益）過程中產生的外部性在生產或經營活動中未能得到很好的體現，從而導致了破壞生態環境沒有得到相應的處罰，保護生態環境產生的生態效益被他人無償享用，使得生態環境保護陷入尷尬局面。根據經濟外部性理論，這兩類經濟外部性都應該內部化，實行生態補償制度就是將經濟外部性內部化的有效措施。經濟外部性內部化后，就可以糾正生態保護領域中因為經濟外部性造成的市場失靈。構建這種外部性內部化的制度，就是生態補償政策制定的核心目標。
筆者認為，環境資源價值理論和經濟外部性理論作為生態補償的理論基礎，提高了環境資源的法律地位，不再把環境資源視為無價值的物，這樣能促使企業在進行商品生產時將全面考慮環境資本的消耗。為了降低生態成本，企業必須減少對環境資源的破壞、污染和占有。另外經濟外部性理論體現了政府進行環境保護的責任，為國家向環境資源使用者征收一定稅費，用于生態補償提供了理論依據，在一定程度上可以克服市場失靈。
北安市人民法院 劉成江
