[ 閆鳳翥 ]——(2010-11-15) / 已閱8039次
商業性經營性用地的歷史沿革
閆鳳翥
第一階段：協議出讓為主階段
1999年1月27日之前主要執行協議出讓，部分地塊拍賣出讓，法律及政策規定不明晰，土地交易市場尚未建立；
第二階段：招拍出讓為主階段
1999年1月27日國土資源部下發了《關于進一步推行招標拍賣出讓國有土地使用權的通知》國土資發 [1999]第30號文指出：“目前，各地出讓國有土地使用權采用招標、拍賣方式的比例很小，經營性房地產開發用地的出讓仍主要以協議方式進行，不利于建設公開、公平、公正的土地市場，不利于國有土地資產價值的實現，也不利于集約用地、節省土地使用權” 因此，該通知指出：為加大土地使用制度改革力度，進一步擴大招標、拍賣出讓國有土地使用權的范圍。明確規定該通知下發后：“商業、旅游、娛樂和豪華住宅等經營性用地，有條件的，都必須招標、拍賣出讓國有土地使用權。”只有以獲取最高出讓金為主要目標，以出價最高為條件確定受讓人的；對土地使用者資格沒有特別限制，一般單位或個人均可能有受讓意向；土地用途無特別限制及要求的三種情況可以協議出讓。同時還規定：“對不具備拍賣條件，除獲取較高出讓金外，還具有其他綜合目標或特定的社會、公益建設條件；土地用途受嚴格限制，僅少數單位或個人可能有受讓意向的兩種情形之一的必須公開招標出讓；對土地使用者有資格限制或特別要求的，可對符合條件的用地申請者進行邀請招標。這一時期的土地交易市場剛剛活躍起來，各地運營機制尚不健全，沒有統一的做法。
第三階段：出讓方式混合階段
2001年6月，國土資源部發布了《關于整頓和規范土地市場秩序的通知》(174號文)提出建立健全土地市場規范運行的基本制度，包括土地使用權公開交易制度等。計劃出讓的土地必須在指定場所或通過有關媒體向社會公布。按規定應招標拍賣的，必須公開招標拍賣。協議出讓的，必須公布協議結果。有條件的地方要建立有形土地市場，土地交易要在有形市場中公開掛牌進行。土地交易管理的程序要向社會公開，要減少審批環節，降低交易費用，保障交易安全，促進土地使用權流轉。此間，協議出讓還沒有叫停，只是要求公布結果。第一次提出建立土地交易市場的概念和掛牌出讓方式。此階段土地出讓共存四種方式既招標、拍賣、掛牌、協議。
第四階段：叫停協議出讓階段
2002年5月，國土資源部簽發《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》(11號文)，叫停已沿用多年的土地協議出讓方式，11號文件的頒布被業界稱為“新一輪土地革命”的開始。自2002年7月1日起：有條件的都必須采取招標、拍賣方式，但并沒有全部禁止協議出讓。
第五階段：協議出讓限定期限
2004年7月1日國土資源部 監察部聯合簽發了《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知 》國土資發[2004]71號明確規定：2002年7月1日《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》實施后，除原劃撥土地使用權人不改變原土地用途申請補辦出讓手續和按國家有關政策規定屬于歷史遺留問題之外，商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地供應必須嚴格按規定采用招標拍賣掛牌方式，其他土地的供地計劃公布后，同一宗地有兩個或兩個以上意向用地者的，也應當采用招標拍賣掛牌方式供應。各地要嚴格按國家有關政策規定界定《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》實施前的歷史遺留問題，不得擅自擴大范圍，也不得弄虛作假，變相搭車。要加快工作進度，在2004年8月31日前將歷史遺留問題界定并處理完畢。8月31日后，不得再以歷史遺留問題為由采用協議方式出讓經營性土地使用權。
第六階段 招拍掛市場階段
2007年10月1日《中華人民共和國物權法》開始實施，該法明確規定：“工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓。”至此，土地市場交易全面進入招拍掛階段，標志著我國土地市場進入成熟階段。
文/閆鳳翥 國務院經濟研究中心特邀研究員 河北冀港律師事務所主任
