[ 劉建昆 ]——(2010-11-1) / 已閱4756次
南京報亭事件：又是城管挨罵
劉建昆
近日，南京市拆除接頭報亭引法熱議。根據有關報道，南京市市委宣傳部、市文明辦、市新聞出版局等9部門聯合出臺《南京市書報刊亭暫行管理辦法》（未見原文）；其審批程序是：報刊亭辦理依據《出版物經營許可》，經營者向街道提出申請，街道城管科按規定對報刊亭定點并簽署審批意見；區市容局對經營地點進行審核批準并簽署意見。
由此可見，報亭屬于多重管理的說法是可以成立的。除了文化主管部門對報亭進行行業主管審批許可外，由于報亭涉及“占道”，即占用城市公共道路，城市道路公物行政主管部門同時進行了公物特別使用許可。
公物的特別使用許可是各國公物法或者公產法上通行的一種制度，它是公物行政機關基于所擁有的公物管理權所衍生出來的。我國民國學者白鵬飛認為“于長期間繼續的占用道路之行為，則除受警察官署之許可外，尚須向管理道路之官署，請求許可，方可行之也”。這種制度一般應該采取行政許可的形式，使用人所獲得的許可，雖然類似于民法上的地役權，但本質上是一種公法上的權利而不是一種民事物權——有時也不直接采取行政許可的形式，而采取諸如行政協作、合同等形式。
南京報亭事件凸顯出我國公物立法所存在的缺陷，同時也說明，我國法律理論對于公物特別使用許可尚缺乏深入的研究。公物作為供公眾使用的行政財產，以公眾一般使用為原則，而以特別使用為例外。傳統公物行政法理論上認為不但“特別使用權之特許與否，以屬于官署之自由裁量為原則”，而且在公物特別使用許可的取消上，“必以不妨害此主要目的為限度。若其特許，而逾越乎此范圍，官署當然有取消之權限也。”在南京報亭事件中，南京城市管理局拆除報亭，屬于公物特別使用許可的取消，這是一種公物管理權行政行為，而不是公物警察權上的管理行為。但是，公物行政機關進行或者取消特許的裁量，應當以什么為標準，在實體和程序上受到何種限制，仍然屬于公物法學乃至行政法的任務。
另一個問題是，現代城市道路功能日趨多元化，在很多地方，自動售賣機、無人值守電話亭等設施都可以在道路上找到安身之地，而書刊報亭作為一種文化設施，固有其重要性。由于歷史原因，很多城市道路公物在規劃設計、建造之時，對這種文化設施的存在缺乏合理的考量，公物行政機關對此也缺乏相應的重視，草率決策，直接造成了管理行為不為公眾所理解，引發指責。挨罵之后，倒是希望南京的城市管理部門也能有所反省。
二○一○年十月二十九日
