[ 劉建昆 ]——(2010-4-21) / 已閱6073次
多元化管理動因之下的泊車執法分工之惑
劉建昆
我國“相對集中行政處罰權”引起較大爭議的，除了城管集中工商部門取締攤販，莫過于處罰違規泊車。杭州最近的一份文件指出“有關城管管理人行道停車的權威問題“，”由于總體上停車位缺少，停車緊張，群眾對城管開展的人行道違停執法不理解、不支持，社會認同低。”更有甚者，海口市將全部道路停車的執法授權集中由城管執法。
城管是從原有城市公物主管機關（各地建設局）分化出來的公物警察權執法者，其職責主要是以行政權力保護包括市區道路在內的城市公物的本體安全及其利用秩序。就交通警察而言，歷史上是從交通行政機關分化合并出來的一個警種，而各地交通局，則是公物法上道路公物另一個公物行政主管機關。這種歷史，表明城市（市區）道路與公路雖有管理上的差別，但是其法律地位以及公物管理權、公物警察權，本質上是同質的，在職權行使過程中因而不可避免的出現較差和重疊。
在我國臺灣地區，有關占據道路泊車的執法權歸于交通警察。臺北市警察局一份文件提出所謂“路霸”的認定標準，有形路霸是：1．行為人以”盆景、破椅子、拒馬、鐵鏈”等可移動物品或搭置活動車棚，將該路段長時間占為己用作停車位，并妨害政府對該路段之支配權（提供公用停車位供大眾免費停車之用）。2．賣車、洗車、修車業者占用道路為工作場所或違規停放待售、待修、待洗車輛。3．車輛違規裝置廣告看板長期占用道路或停車位。4．以固定之障礙物占用道路。5．利用道路堆積放置活動廣告物、拒馬、欄桿、桌椅、花盆及其他廢棄物占為營業處所或供自己停車之用。另有無形路霸則指未實際放置障礙物占用，而以行動禁止他人停車行為。上述行為在我國絕大部分屬于城管執法事項，在日本，道路的“不法占據”系由地方“建設局”負責處理。
所謂路霸“系泛指以物（貨）品及障礙物占用道路，影響人車通行順暢或停車權益之行為。”可見臺灣地區對違規占之道路屬于用行人道、非機動車道或機動車及其可能出現的危害后果，未作詳盡區分，而是統一視為道路利用的秩序問題。交通，是道路公物所設定的第一功能，交通安全秩序實際上也是一種公物利用秩序。但是實際上，各種道路的占據，其有害后果還是可以區分影響公物自身安全與影響公物利用秩序（包括安全利用），甚至二者有時候兼而有之——在違規泊車問題上正是如此。
就我國實定法而言，其實二者還是有所側重的。我國目前的體制上，交警執法更為側重利用者的安全利益，而城管執法更側重于公物的自身安全利益。這就出現一個問題，對違規泊車的執法出現了多元化的管理動因。多元化管理動因，在立法上往往出現法條競合的情形，在執法上往往出現爭奪管轄權的情形。我國目前在這一問題上的動搖，體現了多元化管理動因下的多部門職權重疊及其變遷。一方面，城市市區道路管理的公物立法極端不完善，另一方面，交通安全法規同樣沒有對二者的分工做出科學的規定。
按照臺灣學者李惠宗的研究，公物的利用秩序可以分為一般利用、依賴利用、許可利用、特許利用等。就泊車而言，既與公物功能的建設、定（車位劃定）和公物（含道路地下管線、附屬設施）的自身安全密切相關，另一方面又不能不考慮利用者究竟屬于依賴利用還是一般利用，更加要考慮對其他利用者的影響。這就需要立法有精細的思維，執法中有更加精細分工，以此破解多元化管理動因之下泊車執法之惑。
二○一○年四月二十一日
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劉建昆
