[ 張喜亮 ]——(2010-1-31) / 已閱7429次
社會保險立法若干基本問題芻議
張喜亮
立法是一項嚴肅的事情，社會保險立法更是一項復雜的工作。社會保險法的內容、出臺時機等等都必須謹慎。學習《中華人民共和國社會保險法（草案）》（以下簡稱《草案》），感覺其中很多的基本問題還需要仔細斟酌。
一、立法宗旨問題
《草案》第一條規定：“為了規范社會保險關系，維護社會保險參加人的合法權益，使公民共享發展成果，促進社會和諧穩定，根據憲法，制定本法。”
《草案》以“規范社會保險關系”為宗旨之一。從構詞法而言，“關系”一定是在主體之間形成的，而“社會保險”是一種怎樣的“關系”，令人費解。與其費解莫若使用社會保險“行為”更為妥當。如果我們把社會保險法理解為是規范社會保險行為的法律，那么，作為參加社會保險行為活動的主體，其合法權益都必須得到保護，《草案》僅僅規定維護社會保險“參加人”的合法權益，似乎有失偏頗。《草案》規定“使公民共享發展成果”，由此可以理解為，“社會保險”是一種“全民”的保險，而本法實際上并沒有包括所有的公民，如無業者和農民的一些保險在本法里就沒有具體的內容。另外，“共享發展成果”又令人費解： 是公民之間相互共享成果，還是公民共享國家社會經濟發展的成果？這樣似是而非的用詞只能使人對該法產生歧義，法律內容也難以體現立法的宗旨。《草案》規定“根據憲法，制定本法。”《中華人民共和國勞動法》中有專章規定社會保險，本法所稱的“社會保險”與勞動法典所稱的“社會保險”之間是怎樣的關系呢？就《草案》內容看，本法主要內容還是勞動法典所稱的“社會保險”。《草案》個別之處，試圖把勞動法典以外的其它群體也包括進來，但是，鑒于沒有既定的內容而只能做原則性的規定。由此，則使該法大有名不副實之嫌。
二、字詞語意問題
《草案》內容用詞不當或概念不一致的問題，可以說比比皆是。法律字詞其涵義必須清楚，如果產生歧義則勢必影響法律的權威性甚至造成社會生活的混亂。
《草案》第二條規定：“國家建立基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等社會保險制度，保障公民在年老、患病、工傷、失業、生育等情況下依法獲得物質幫助的權利。”此條明顯的問題就有四處。其一，“養老”和“醫療”實行的是“基本”保險，而“工傷”、“失業”和“生育”則不是“基本”保險。此間究竟存在著什么樣的差異？誠然，我們實際上還存在著“補充”養老和醫療保險，這些保險則沒有被本法涵蓋；工傷、失業和生育將來是不是還也可能出現“補充”和類似“補充”的其它形式呢？顯然，本法沒有給予其拓展的空間。如果強調養老和醫療保險是基本的而有意排除了“補充”保險的內容，那么，本法的名稱就需要斟酌了：既然是“社會保險法”為什么不能把社會保險的形式全部涵蓋呢？其二，一個“等”字又令人費解：國家建立基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險“等”社會保險制度。這里的“等”字究竟該怎樣理解：一種理解是，除所例舉的五項險種還存在著其它險種；另一種理解是只有所列的“五項”險種沒有其它。從本法內容看，只有五項險種而沒有其它了，如此看來“等”字是沒有任何意義的。其三，“保障公民在年老、患病、工傷、失業、生育等情況下”，這里就有兩個問題，一個是此處的“等”情況下，究竟又是指什么情況呢？從本法內容看，不存在此五種情況以外的其它情況，這里的“等”字也是沒有意義的。另一個是保障“公民”在此情況下享受幫助的權利，從本法內容也看不出所規定的五項險種所有“公民”都能享受，名實不副。其四，本條規定社會保險制度保障公民獲得“物質幫助的權利”。就本法內容來看，參加保險的公民依照本法只享受經濟上的救濟而沒有其它任何“物質”的內容。此表述莫若沿用勞動法典的規定：使勞動者在年老、患病、工傷、失業、生育情況下“獲得幫助和補償”。
三、“應當”的使用問題
一部法律必須嚴格使用法律語言詞匯，如其不能則歧義難免。“應當”、“必須”、“可以”、“有權”、“不得”、“禁止”等等，這些都是構筑一部法律的最基本的詞匯。但是，這些詞匯的使用亦有嚴格的限制和特指的涵義。
“應當”這個詞匯在《草案》中使用頻率最高。從法律而言，“應當”與“必須”雖然都是義務性規定，但是，兩者又有不同。“必須”是指“無條件”義務，“應當”則是“有條件”義務。《草案》通篇使用了“應當”這個詞匯，而認真研究起來則許多并非“應當”之義而是“必須”。《草案》規定：用人單位“應當”按照工資總額比例繳納社會保險費，職工“應當”參加社會保險。這里的“應當”，首先與《中華人民共和國勞動法》規定不一致，按照勞動法第七十二條規定：用人單位和勞動者“必須”依法參加社會保險，繳納社會保險費。其次，《草案》規定“應當”會使人誤解為存在可以不繳納社會保險費的可能性。再次，《草案》第五十八條規定：“社會保險費應當由用人單位自行申報、按時足額繳納，非因不可抗力等法定事由不得緩繳、減免。”既然連“緩”“免”都“不得”，可見當事人繳納社會保險費是沒有條件的義務；既然如此則使用“應當”就不對了，正確的用法是“必須”。
除上述基本問題，《草案》中還有很多更明顯和具體的問題，如繳納養老、失業和醫療保險者遺屬享受繼承和喪葬與撫恤金問題不盡合理的問題，用人單位按照“國家規定”的工資總額比例在不同險種中用詞不統一問題，還有一些不具有可行性與不符合用人單位現實情況問題以及多處使用“另行規定”問題等等，再就是沒有充分考慮到與勞動法、保險條例等之間的銜接問題。通篇看來，《草案》明顯反映出對社會保險的理解和研究不足，《草案》并不比現行政策更具有實際意義和可操作性，從我國目前經濟和社會實際情況出發，莫若待條件成熟再制定《中華人民共和國社會保險法》更具有現實性。（張喜亮）
