[ 劉建昆 ]——(2009-12-21) / 已閱7696次
城市管理“亂相”的憲政維度
劉建昆
城市管理當(dāng)今中國最具爭議的一個法律部門。城市管理中公權(quán)力運(yùn)用與公民權(quán)利保障發(fā)生沖突的問題，經(jīng)常為世人詬病。然而從另外的層面上來看，城市管理（包括城管執(zhí)法）中所展現(xiàn)出來的紛紜“亂相”，其實(shí)是與憲政層面上的其他兩個方面密不可分：
一、公有財產(chǎn)及其分級管理的維度
《中華人民共和國憲法》第六條：“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”第十二條規(guī)定：“社會主義的公共財產(chǎn)神圣不可侵犯。國家保護(hù)社會主義的公共財產(chǎn)。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產(chǎn)。”爭議語境中城市管理，其最本質(zhì)的特征即城市人民政府對于公共設(shè)施、公物的管理和保護(hù)。這兩個條款，是憲法中關(guān)于城市管理和城管執(zhí)法方面的公物管理權(quán)及公物警察權(quán)的基本條款。
在發(fā)達(dá)國家，無不實(shí)行公物的分級管理體制。以最為典型的公物——道路為例，法國道路分為“國有道路、省有道路、市鎮(zhèn)道路”，“1930年的一個法律把大約40，000公里的省道和市鎮(zhèn)道路的所有權(quán)移轉(zhuǎn)于國家。1972年的一個法律規(guī)定大約55，000公里的國有道路可以移作為省道”。我國公路法也采用了公路分級管理體制。這些立法例表明，作為公有財產(chǎn)的公物，應(yīng)當(dāng)實(shí)行分級管理制度，也就是說，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，將公物劃分給中央和各地分別行使其管理權(quán)，是公物法上的一個重要內(nèi)容。反觀我國《物權(quán)法》，第四十五條規(guī)定：“國有財產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)；法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”作為基本原則，這一規(guī)定實(shí)際上也給公物的分級管理留下了拓展的空間，在域外，凡舉重要公物的管理及其警察權(quán)保護(hù)，多以法律定之，如法國的《海岸法》，日本的《下水道法》，臺灣地區(qū)《共同管道法》，諸如此類。但是遺憾的是，除了《公路法》，我國大量的公物例如城市公園，廣場，市區(qū)道路、市政設(shè)施等，根據(jù)現(xiàn)有法律（包括國務(wù)院和建設(shè)部的法規(guī)），難以確定區(qū)分其級別，這些公物的管理體制依據(jù)多是基于地方自定的規(guī)則、慣例而不是法律。由此帶來的一個后果就是，各級政府在公物管理權(quán)的行使上，十分混亂。同樣，作為與公物管理制度密切相關(guān)的公物警察權(quán)制度，也因此異彩紛呈。各級各地紛紛制定相應(yīng)的城市“相對最集中行政處罰權(quán)”的各種規(guī)定，然而受地方立法權(quán)限的限制，這些規(guī)定從保護(hù)范圍到保護(hù)手段，距離科學(xué)化相去甚遠(yuǎn)。
實(shí)施公物分級管理體制，必須要在憲政層面上確認(rèn)公有財產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的分級所權(quán)，以此建立公物的分級管理制度，并且規(guī)定公物分級管理制度的基本法律框架，即地方各級在哪一個層面上，在哪一個范圍內(nèi)可以自行制定公物管理權(quán)和公務(wù)物警察權(quán)的規(guī)則，在具體實(shí)施中應(yīng)該遵循哪些原則。
二、單一體制下地方自治的維度。
實(shí)行地方自治，可以開發(fā)人民智識，促進(jìn)地方文明開化，提高民眾自主能力。然而在我國現(xiàn)行“單一制”體制下，地方自治缺乏法定權(quán)力的空間，由此在公物法帶來的一個實(shí)際問題就是，盡管地方各級實(shí)際掌握、管理和保護(hù)著大量的公物，但是這種掌握、管理和保護(hù)很難得到法律層面的確認(rèn)，公物分級管理的制度十分混亂。可以說，我國城管制度的亂相，在一定程度上是與地方與中央的權(quán)責(zé)不清有很大的聯(lián)系。
在日本的地方自治制度中，公的設(shè)施是管理一項(xiàng)重要自治權(quán)力。根據(jù)日本的自治法，公的設(shè)施是指普通地方公共團(tuán)體為增進(jìn)居民福利而建造的供居民利用的設(shè)施。“關(guān)于公的設(shè)施的管理，除法律和政令有特別規(guī)定的，必須由地方公共團(tuán)體議會條例對其作出規(guī)定。原因在于:居民利用、使用公的設(shè)施時，有關(guān)使用申請程序、使用條件等事項(xiàng)必須事前讓居民知曉，給予居民使用上的便利。同時，還有必要排除違反便利居民目的的運(yùn)營管理方式。地方公共團(tuán)體制定有關(guān)公的設(shè)施管理?xiàng)l例時，應(yīng)規(guī)定的事項(xiàng)包括:利用公的設(shè)施的許可、利用費(fèi)的金領(lǐng)和收取方法及利用費(fèi)的減免、利用的限制、公的設(shè)施管理的委托、罰則等。”在臺灣地區(qū)，城市管理中如攤販管理、市區(qū)道路挖掘的公物警察等，也均屬自治事項(xiàng)，各地方可以制定各種自治條例。
可以說，即便是中央在產(chǎn)權(quán)層面上對城市公共設(shè)施等公物的管理和保護(hù)有了立法，中央也不可能對地方的管理事物大包大攬，其具體的執(zhí)行和管理、保護(hù)，有必須下放到地方各級政府。從實(shí)務(wù)的上看，在一定程度上，城市公用設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、管理和保護(hù)，確是是一種地方事權(quán)。然而，與財政稅收上“一管就死，一放就亂”的中國式自治悖論一樣，目前城市公物管理和保護(hù)的放，同樣出現(xiàn)的“亂”的跡象。這不能不讓我們深思，究竟什么樣的地方自治制度才是適合中國的？
筆者曾經(jīng)偶爾看到臺灣地區(qū)某地方議員討論當(dāng)?shù)財傌渾栴}和違章建筑問題的速記錄，一個深切的感覺是，沒有真正意義上地方民主的滋養(yǎng)，是形成不了真正的地方自治的；尤其在城管執(zhí)法方面，當(dāng)完善的中央立法與獨(dú)立的地方治權(quán)這兩種重要支撐均不存在的情況下，恐怕還要亂上一段時間。
二○○九年十二月二十日
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劉建昆
