[ 劉建昆 ]——(2009-10-29) / 已閱5761次
應當盡快厘定公物法和規劃法的關系——煙臺成立規劃執法支隊的啟示
劉建昆
在很長一段時間，城市的規劃、建設和管理，是同一個行政機關的職權。因此，在某種程度上，區分這幾種職權的意義不大。然而隨著社會分工越來越細化，首先是城市公物管理和公物警察執法的的職責獨立出來。煙臺市早根據“相對集中行政處罰權”的規定，設立城市管理局（與煙臺市城市管理行政執法局只是兩塊牌子），管理城市道路、園林綠化等公物，并承擔公眾用公物的行政權保護職責。盡管這種公物管理有城鄉二元結構的明顯特征，并且“相對集中”這種做法并不科學，但是從公物法角度觀察，將公物管理權和公物警察權分離出來，是我國城市化進程中公物行政法發展的一個重要發展歷程。
目前，規劃方面的工作包括執法工作的獨立需求也日益顯現出來。城鄉規劃在我國是一種抽象行政行為，不但城鄉規劃的制定、修改等事項由單獨的行政機關掌握，根據行政規劃實施行政許可、進行監督檢查和行政處罰等實施手段也有一同獨立出來的傾向。煙臺市成立“規劃執法支隊”即是這種分工的反應。
如果按照新浪網新聞的說法，成立“規劃執法支隊”的意義在于違法建筑多了一個“婆婆”，那未免過于簡單化了。部分規劃執法從城市管理執法中獨立出來的意義在于，以粗疏的“相對集中行政處罰權”名義集中的城市公物警察權，本來就不應該全部涵蓋規劃法的執法范圍。簡單化的以“城市領域”做劃分的標準也沒有把握問題的本質——行政法中公物法和規劃法是應該不同的兩個部門行政法。實際上，規劃局并不是我國法上惟一的規劃執法機關，根據有關法規，海域功能區劃也是一種行政規劃，在沿海城市的建設和管理中，往往同時受到兩種規劃的調整。
公物法和規劃法的聯系在于，涉及公物建設和管理的規劃是比較特殊的規劃，是兩種部門行政法交叉作用的地帶。一方面城市公眾用公物規劃和建設在全部規劃占有相當大的比重，盡管不是規劃的全部，二者的主流是合作，另一方面，公物的管理和保護多少也涉及一些規劃法律，二者在某些事項上又存在一些分工和職權沖突。比如日本學者鹽野宏在其著作《行政法》中介紹日本法上存在一種預定的公物“預定公物，是指尚未成為公物，但預定將成為公物，對其管理處分予公共規制的物。在這種意義上，這并不是公物的分類。預定公物的概念，是以作為制定法的公物管理法為前提的，公園預定地、河川預定地、道路預定地即是其例。”可見在日本涉及公物的規劃也有特殊性。我國學者宋雅芳等著作《行政規劃的法制化》認為“能夠納入訴訟范圍的行政規劃，應是特定種類的行政規劃，即對特定的土地利用、公共事業的設立或公共設施的設置等具體事件的規劃。”盡管其表述相當模糊，但在涉及公物的規劃或者規劃的公物這些內容上與鹽野宏的介紹有一定的相關性。
既然涉及兩個行政機關的職權劃分和協調，為了避免公物法和規劃法之間出現法律打架的情況，在理論和立法上早日厘定兩種行政法的邊界是必須的。
二○○九年十月二十八日
