[ 劉建昆 ]——(2009-10-29) / 已閱6866次
查處違法建筑應當優先適用特別法的規定
劉建昆
今日新聞說，石油天然氣管道保護法草案今天（10月27日）首次提請全國人大常委會審議，草案規定石油天然氣管道保護距離內的違法建筑物等設施將限期拆除。草案規定，對違法修建的建筑物、構筑物或者其他設施要限期拆除或清除，否則將由縣級以上地方人民政府主管管道保護工作的部門組織拆除或者清除，處1萬元以上5萬元以下的罰款。
違法建筑（舊稱違章建筑）的處理問題，在民法物權和行政法上屢屢被關注。《石油天然氣管道保護法》制定的上述規定，必然給違法建筑增加一種新的依據。實際上，從既有的法律看，除了《城鄉規劃法》，尚有大量的法律法規對于違法建筑作出了規定。例如《環境保護法》《防震減災法》《土地管理法》《公路法》、《防洪法》《電力法》《長江三峽工程建設移民條例》《風景名勝區管理條例》《城市綠化條例》《廣播電視設施保護條例》等，這些法律法規進行特定區域的建設行為管制，大多是基于公共用公物的保護，例如《公路法》《防洪法》等，也有涉及其他公共安全和公共利益的，例如《電力法》《文物法》等。但是無論基于什么理由，這些規定都是強制性的法律規范。
編定的規劃不過是一種“抽象行政行為”，其效力低于法律。法律對于特定區域的建筑管制的強制性要求，是進行規劃編制或者規劃修改之時就必須依據和考慮的重要問題，或者說，規劃是這些法律條款的具體化和細化。因此當規劃的實施過程即依據行政規劃實施行政許可具體行政行為的時候，其與實體法律應當是保持一致的。而當事人進行違法建設的時候，就會出現一個行為觸犯兩個法律的競合，首先，違法建設行為違反了法律關于禁止違法建筑的規定，其次其建設又不符合規劃、程序上不可能或沒有取得規劃許可，這事實上造成一種法律上的法條競合。
對于法條競合，公認的處理原則是“特別法優于普通法”。規劃的編訂和實施許可，不過是一種法律的具體化和實施行為，在各種特別法比較完善的前提下，一般不具有法律上的特別利益，可以視為建設管制中的程序法或者普通法；而具體規定禁止違法建設或者查處違章建筑的法律法規，則是實體意義上的特別法。從我國《城鄉規劃法》對違法建筑的規定來看，更多是從程序控制的角度（未經許可）來規定的，這也體現出兩種法律是具有不同的意義的。行政規劃法作為普通條款，是最后被適用的條款，即，除非特別法上找不到禁止違法建設、拆除違法建筑的依據，才可以適用《行政規劃法》中對違法建筑的處理。
違章建筑是違法建設行為的物質后果。我雖然國眾多法規對違章建筑的拆除都作出了規定，但是這些規定尚未統一，對責令拆除、強制拆除的法律性質尚不十分明確，法律程序規定更是五花八門。實際上，根據不同法規作出的責令拆除、強制拆除決定或者實施的拆除行為，在法律屬性上并沒有多大的不同，未來完全可以在《行政程序法》立法中，對違法建筑的拆除作程序出統一的規定。
二○○九年十月二十八日
