[ 劉建昆 ]——(2009-10-20) / 已閱6526次
城市管理中攤販利用公物合法化問題
劉建昆
攤販合法化的本質，是攤販合法利用公共用公物的問題而不是攤販身份合法化問題。攤販作為商自然人，其商事身份的合法化，是國家經濟管理權的內容。然而攤販利用公物進行經營的問題，則是公物法的內容。攤販利用公物的合法化，可以通過兩個途徑實現：
第一，通過設定或者變更公物設定實現攤販利用公物合法化。
公物的命名或者設定直接決定了改公物的用途。公物設定或者命名時已經包含了攤販的利用，或者經過變更允許攤販利用即屬之。我國《城市道路管理條例》第三十二條第二款規定：“確需占用城市道路作為集貿市場的，應當經縣級以上城市人民政府批準”，即屬于通過變更公物設定、改變公物用途，實現攤販利用道路公物合法化的規定。我國民國學者范揚稱之為“臨時的特別使用”：“雖須官公署之特別認許，而現實為其使用時，不必每次請求官公署之許可。從而其使用，亦可與普通使用同視，不必認為特別之權利。”蓋因其公物設定目的已經變更而言，故可以視為一般使用。因此德國法上也認為“在步行區銷售報紙”屬于一般使用，而“計劃確定裁決（疑即公物變更決定）通常具有合并的法律效果，可以取代特殊使用許可。”
第二，通過公物警察權上的行政許可實現攤販利用公物合法化。
韓國學者金東熙認為，依據公物警察權的許可使用即“公共用物的一定使用這是指為維持公共秩序的警察目的使受到一般性的限制、禁止，但在不同情況下解除這種限制、禁止，使該公物可以合法使用的行為”，“在實定法上幾乎沒有具體的例子”；由于日韓對公物警察權的狹隘理解，這種看法其實是錯誤的。基于公物警察權，對于挖掘道路、占用道路的攤販的解禁皆屬基于公物警察權的許可使用。我國民國學者范揚云：“對有害公眾使用之虞之使用，保留許可而禁止之”；“若得警察上之許可，仍得適法而為使用。”“此時其使用許可，不過回復私人固有之自由，而非賦予新之權能”。
從目前的實定法來看，我國攤販使用道路是不能通過行政許可來合法化的。但是在公物法的發源地法國和德國則是可以的。王名揚先生介紹法國法上“臨時的特別獨占使用”：“在這種方式下，使用者在地面的設施只和公產接觸，不深入底土，不固定于公產上面。如展覽攤、貨架、咖啡桌等。”“臨時使用的允許權和收費權屬于享有交通警察權（疑即相當于公物警察權）的行政主體。”德國學者沃爾夫《行政法》亦認為“為銷售食品或者飲料而設置小吃攤需要特殊使用許可。”“屬特殊使用許可的情形是：在停放的汽車里銷售商品”；同時沿線居民“在生活用品商店前的人行道上擺設水果蔬菜；在飯店門前擺設吃飯用的桌椅、咖啡桌或者冷凍飲料桌”不屬于沿線居民使用權而需要特殊許可。這些特殊許可義務與街頭行藝許可一樣是“一種形式限制”“預防性的使用許可賦予的一種物權”。
綜上可見，攤販的合法化有兩個要點，一是基于公物用途本身的設定或者變更可以解除違法性，二是基于公物警察權的行政許可可以解除其違法性——而這種許可通常是收費的。這些理論對于我國目前城市管理中基于公物設定和公物警察權而對攤販的管制立法具有極大的指導意義。
二○○九年十月十七日
