[ 王敬文 ]——(2009-10-18) / 已閱9126次
關于人民政府在山林權屬爭議裁決案件中是否有權對與爭議有關的其他民事法律關系予以確認問題初探
王敬文
案情簡介
某村民甲于1982年從其所在的村民小組乙處分得某自留山。1984年甲去逝，甲有兩個女兒。1985年乙村民小組在未經甲的兩個女兒同意的情況下，將甲的某自留山重新分給乙村民小組村民丙。2005年，乙村民小組村民丁以甲與丁早已形成了收養關系，有權繼承甲的自留山權益為由，要求將甲的某自留山山場確權給其管理使用。甲的兩個女兒承認甲與丁形成了收養關系，同時明確放棄對甲自留山山場的權益。市政府以甲與丁形成了收養關系、乙將原甲的某自留山重新分配給本村村民丙時未經得甲的兩個女兒及丁的同意、甲的兩個女兒自動放棄甲原來的某自留山山場權益為由，將爭議山場管理使用權裁決給了丁。在該案的行政訴訟階段，人民法院以收養關系是否成立及其效力的確認權在人民法院，人民政府對甲與丁的收養關系的確認超出了行政職權范圍為由，撤銷了人民政府的行政裁決，并要求人民政府重新作出處理。
從上述案件中可知，人民法院認為，人民政府在裁決山林權屬爭議案件中，對與爭議有關的其他民事法律關系，無權確認。人民法院的觀點值得探討。
一、人民政府在處理山林權屬爭議案件中對必須先行確認的其他民事法律關系予以確認必要性
山林權屬糾紛的調處工作作為政府的具體行政行為之一，必須遵循及時、高效、便民的原則，這是行政法的基本原則之一。法律規定，將山林權屬爭議授權給人民政府處理的立法目的也就是認為將山林權屬爭議交由政府處理更能及時、高效、便民地解決爭議。在前述案例當中，必須對收養關系是否成立有效這種法律關系予以先行確認，才能對爭議山場的權屬作出裁決。政府對收養關系是否成立及效力有權確認的話，政府則能順利地對此山林權屬爭議實施裁決。如政府對此收養關系的成立及效力無權確認的話，政府在處理該山林權屬爭議在程序上有如下三種情況：一是不予受理。政府通過審查，發現該案必須先行處理的收養關系政府無權處理，而決定不予受理。可申請人提出的是對爭議山場的權屬予以確權，屬人民政府行政裁決的受案范圍，政府不予受理的理由不充分；二是先受理，然后中止審理。案件受理后，人民政府行使釋明權，告知申請人需先對申請人與原村民甲之間的收養關系是否成立及效力的問題通過向人民法院提起民事訴訟解決，解決此問題后人民政府再依法院的判決結果對爭議山場的權屬予以裁決。申請人向人民法院提起民事訴訟，申請人自然是原告，可被告是誰？村民甲已逝，甲的兩個女兒已明確承認申請人與甲的收養關系成立，申請人與甲的兩個女兒本無糾紛，如將甲的兩個女兒強作被告，那不是又制造糾紛？如申請人向法院起訴，不列被告，又符合起訴條件么，法院會立案受理么？三是先受理，然后駁回申請，或按撤訴處理。案件受理后人民政府向申請人行使釋明權，告知其先向人民法院就收養關系問題提起民事訴訟，可申請人一直未起訴，人民政府駁回申請或按撤訴處理。無論哪種情況，山林權屬爭議仍未解決。所以從解問題出發，人民政府在處理山林權屬爭議案件中對必須先行確認的其他民事法律關系予以確認是必要。
二、人民政府在處理山林權屬爭議案件中對必須先行確認的其他民事法律關系予以確認的可行性
我們對山林權屬糾紛由人民政府處理的法律授權規定應作擴充解釋。山林權屬爭議屬平等主體間的民事爭議，此類爭議原由人民法院按民事案件處理，人民法院在處理山林權屬爭議時，對于與該爭議有關、且必須先行確認的其他民事法律關系，人民法院有權并且自然會對其民事法律關系予以確認。后來，通過法律規定，將山林權屬爭議案件授權給人民政府處理，法律之所以如此授權，無外乎山林權屬爭議與政府的行政管理關系更加密切，由人民政府處理更有利于及時、高效、便民。法律在將山林權屬爭議的處理權授予人民政府的同時自然將處理此類案件必須有的相關權力一并授予給了人民政府。這應是法律將山林權屬爭議案件授權給人民政府處理的立法原意，否則，不少山林權屬爭議案件政府無法處理。
依法行政的理念要求法律授權給了行政機關的權力，行政機關才可行使，法律沒有授權的權力，行政機關就不能行使。《森林法》第十七條第一款、第二款授予了行政機關處理山林權屬爭議的權力，即人民政府有對山林權屬爭議予以裁決的權力，那么，自然授予了人民政府裁決山林權屬爭議所必須的對其爭議有關的民事法律關系的成立及效力予以確認的權力，否則，人民政府無法裁決。也就是說，法律授予行政機關處理山林權屬爭議的權力的同時，當然地授予了人民政府在處理山林權屬爭議中對與爭議有關的且必須予以先行確認的民事法律關系成立及效力予以確認的權力。只要我們對《森林法》第十七條第一款、第二款作擴充理解，那么，人民政府在處理山林權屬爭議案件中，對與爭議有關的、且必須先行確認才能對山林權屬予以裁決的其他民事法律關系的成立及效力予以確認，仍在法律授權范圍內依據。所以，人民政府在處理山林權屬爭議案件中對必須先行確認的其他民事法律關系予以確認是可行的。
二00九年十月十七日
作者單位：湖南省資興市山林權屬糾紛調處辦公室
郵碼：423400
