[ 劉建昆 ]——(2009-9-21) / 已閱7785次
從近代衛(wèi)生警察到現(xiàn)代城管執(zhí)法
劉建昆
目前，城市垃圾的處理，通常稱為“環(huán)衛(wèi)”（環(huán)境衛(wèi)生），是建設(shè)行政部門的固有職權(quán)，而相關(guān)的處罰權(quán)，亦隨之由建設(shè)系統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)（城市管理局或者城管執(zhí)法局）執(zhí)行。但是，近代中國歷史上，城市有一種“衛(wèi)生警察”，而且衛(wèi)生警察的職責(zé)職權(quán)經(jīng)歷了“警察——衛(wèi)生——城管”這樣一個變遷的路線。
衛(wèi)生警察（德）Cecundheitspoplizei，衛(wèi)生警察為行政警察之一，即關(guān)於各種衛(wèi)生上之取締之各種行為也。於行政法規(guī)中各國皆有詳細(xì)之規(guī)定。（《科學(xué)大詞典》）衛(wèi)生警察，是指警察機(jī)關(guān)的職能而言的，與具有獨(dú)立建制的鐵路警察、水上警察、礦業(yè)警察、消防警察等有所不同。（穆玉敏《北京警察百年》）
所謂衛(wèi)生，就是保全人身的健康，排除一切健康障害之意義，可分為兩種：關(guān)於個人的健康者謂之個人衛(wèi)生，關(guān)於一般民眾的健康者謂之公眾衛(wèi)生。在行政上成為問題而廳研究者是公眾衛(wèi)生不是個人街生（阮光銘《警政概論》）
衛(wèi)生警察的職權(quán)十分，涉及清道、防疫、化驗(yàn)、醫(yī)院、藥品、飲食、理發(fā)、浴堂、屠宰、娟妓、埋葬、禁煙等各個方面。我國現(xiàn)代執(zhí)法制度下的衛(wèi)生局、防疫站、食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、甚至出入境檢疫機(jī)關(guān)，都可以在衛(wèi)生警察身上找到影子。
清末和北洋時期環(huán)境衛(wèi)生的概念相當(dāng)狹窄，主要是清道——保持街道清潔。警察的巡官、長警秉承區(qū)長、區(qū)員的指揮命令，負(fù)責(zé)管理市區(qū)衛(wèi)生事務(wù)和清道夫役。“清道夫役”本身不是警察，只是領(lǐng)取工資的工人。這與目前建設(shè)機(jī)關(guān)行政權(quán)掌控下的環(huán)衛(wèi)所的基本架構(gòu)是相同的。
抗戰(zhàn)之前，上海于1928年設(shè)立“衛(wèi)生巡長”，由公安局與衛(wèi)生局合作設(shè)置；南京則與1934年設(shè)置“臨時衛(wèi)生警察隊”，督促道路保潔，管理公共場所衛(wèi)生。相關(guān)的警察組織法令也規(guī)定各級警察機(jī)關(guān)行政科有兼管衛(wèi)生事務(wù)之責(zé)。后來國家陷入連續(xù)的戰(zhàn)亂，衛(wèi)生警察基本消失了。
新中國建國后，負(fù)責(zé)道路清潔等事務(wù)的環(huán)衛(wèi)機(jī)構(gòu)，在很長一段時間里由衛(wèi)生部門管理使用。改革開放后始劃為建設(shè)部門職權(quán)。
近代警察制度大多數(shù)現(xiàn)代行政權(quán)的胚胎。因此警察管理環(huán)衛(wèi)，是很正常的。隨著行政權(quán)的分化，專門的衛(wèi)生部門成立，相關(guān)的警察權(quán)必然隨之轉(zhuǎn)移。其實(shí)將環(huán)境衛(wèi)生劃入建設(shè)系統(tǒng)，也是有道理的。“環(huán)境衛(wèi)生”本身就是一個復(fù)合詞，既有環(huán)境，也有衛(wèi)生。在人口密集的城市中，自然環(huán)境原有的自凈功能已經(jīng)不敷使用，人工介入則是必然的。這就需要投入資金，建設(shè)和維護(hù)大量的市政公共設(shè)施，例如固定的排污管道、排水管道、垃圾處理廠等——行政法學(xué)上的人工公物。在這種意義上“環(huán)境”本身已經(jīng)成為自然公物和人工公物的集合體。正是人工公物的在環(huán)境中所占成分增加和功能的依賴，造成了環(huán)衛(wèi)職權(quán)職責(zé)的變遷。圍繞環(huán)境公物和環(huán)境設(shè)施公物的公物管理權(quán)、公物警察權(quán)、公物負(fù)擔(dān)，是不同性質(zhì)的職權(quán)職責(zé)；建設(shè)行政部門負(fù)責(zé)公物管理權(quán)，建設(shè)行政機(jī)關(guān)掌控下的環(huán)衛(wèi)事業(yè)單位，執(zhí)行公物的養(yǎng)護(hù)“公物負(fù)擔(dān)”；因而相應(yīng)的建設(shè)行政執(zhí)法隊伍來行使公物警察權(quán)，是理所當(dāng)然的。
近年來建設(shè)系統(tǒng)內(nèi)“建管分離”的呼聲愈來愈高，很多地方單獨(dú)成立了城市管理局，將建成的公共設(shè)施（公物）交給城市管理局來管理使用和維護(hù)。建設(shè)部也將相關(guān)的公物實(shí)際管理權(quán)“下放”給地方人民政府（其實(shí)一直都在）。這再次說明，社會分工程度日見加深。在這樣的公物管理趨勢下，相關(guān)的公物警察權(quán)會不會要隨波逐流，面臨第四次變革？
二○○九年九月二十日
