[ 劉建昆 ]——(2009-8-7) / 已閱6748次
“高學歷城管”應該怎樣反思？
劉建昆
驅逐攤販占據了城管工作80%的時間，原因何在？報上說，100名新入職的“高學歷城管”經歷了兩周的一線執法工作，陷入困境，引發反思。我想，這對城管絕對是個好事。作為一個行政執法機關工作人員，囿于學識，不能用規范的行政法語言來理解、執行、說明；而一些真真假假的不懂裝懂的“專家”總是準時的站出來比比劃劃，借以嘩眾取寵，可惜卻并沒有解決問題的誠意和辦法。
城市管理領域相對集中行政處罰權，一開始給城管部門集中了七項職能（另有一種“其他”）。其中有建設系統傳統自有的職能，如市容環境衛生管理、城市規劃管理、城市綠化管理、市政管理。這幾項職能的“集中”，是將原有分散于城建系統內部各事業單位的城市公物警察權的行政執法職能集中出來，也是將不涉及法律的事務管理與涉及法律的行政執法權相剝離的過程，符合“政事分開”這一行政體制改革的總體目標。
另外三項，則比較復雜。一種是環保部門的職能。環境作為城市先天和后天的“公共設施”的總和，從城市行政公物的角度看很難與其他設施截然分開，理論上劃入集中執法未必不可。另一種是公安交通管理的職能，其實主要涉及車輛違規占用道路公物，妨礙交通的情形。這種職能是從兩個方面觀察同一個行為，從而對這種行為的管轄權擇一而從。第三種就是爭議最大的所謂工商行政管理。客觀的說，在城區占用公共設施經營的攤販因為占用、污損城市公物，城市公共設施的管理者是有一定的管理權限的，但是這種管理權限是不攤販的登記身份為前提的，無論個人未登記，還是登記為個體戶，甚至合伙企業、公司，只要他們臨時占用公共設施作為營業場所，應該一體管制——這是完善的公物利用法規所應有的一種狀態，是一種行為管理而不是身份管理。但是，由于攤販作為城管和工商共同的相對人，“相對集中行政處罰權”不加考慮的進行了職權變更。
七種職能都與城市公物警察權密切相關，但是卻明顯沒有經過合理的整合調配。“八成時間用來驅逐攤販”的原因，有現實中的城鄉矛盾，也有公物功能區劃與市民公物利用的需要不相適應，還有立法上公物警察權與輕微的公物利用違法之間不符合比例原則。更為直接的，則是因為相比較于其他公物治安違規，攤販占用城市公共設施的行為浮在城市表面，行政者更容易發現和處置。大多數行政處罰或者治安案件，往往是通過工作發現或者檢舉舉報，危害后果首先被發現（即便如此還有一定的偶然性），行為人的發現往往需要困難的調查，甚至出現難以發或者發現處罰不了的情況，辦案難度很大。攤販問題則不然，他們是公開的，不太隱蔽的，實時發現的，故而幾乎都采用即時強制而不是行政處罰程序來處理。即時強制占行政執法的“百分之八十”，無論如何不能算是執法工作的常態。
中國不能算是一個法制完善的社會。盡管越過立法，直接調配行政職權的做法引起眾多合法性質疑，卻并沒有影響其實際執行。經過十余年，當全國各地都把這種合理與不合理并存的“綜合執法”模式推行開來，具體執行的城管本身也幾乎同時被打造成“市民公敵”。常聽到“如果沒有城管……”這類為城管辯護的論調，然而單純強調城管存在的有益作用是沒有用的。必須切除城管執法中不切實際的工商“查處取締”職權，去除過度的即時強制，取而代之以與公物警察權相匹配的行政執法強制和處罰權限。
