[ 劉建昆 ]——(2009-8-7) / 已閱7075次
“高學(xué)歷城管”應(yīng)該怎樣反思？
劉建昆
驅(qū)逐攤販占據(jù)了城管工作80%的時(shí)間，原因何在？報(bào)上說，100名新入職的“高學(xué)歷城管”經(jīng)歷了兩周的一線執(zhí)法工作，陷入困境，引發(fā)反思。我想，這對(duì)城管絕對(duì)是個(gè)好事。作為一個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員，囿于學(xué)識(shí)，不能用規(guī)范的行政法語言來理解、執(zhí)行、說明；而一些真真假假的不懂裝懂的“專家”總是準(zhǔn)時(shí)的站出來比比劃劃，借以嘩眾取寵，可惜卻并沒有解決問題的誠(chéng)意和辦法。
城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)，一開始給城管部門集中了七項(xiàng)職能（另有一種“其他”）。其中有建設(shè)系統(tǒng)傳統(tǒng)自有的職能，如市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理。這幾項(xiàng)職能的“集中”，是將原有分散于城建系統(tǒng)內(nèi)部各事業(yè)單位的城市公物警察權(quán)的行政執(zhí)法職能集中出來，也是將不涉及法律的事務(wù)管理與涉及法律的行政執(zhí)法權(quán)相剝離的過程，符合“政事分開”這一行政體制改革的總體目標(biāo)。
另外三項(xiàng)，則比較復(fù)雜。一種是環(huán)保部門的職能。環(huán)境作為城市先天和后天的“公共設(shè)施”的總和，從城市行政公物的角度看很難與其他設(shè)施截然分開，理論上劃入集中執(zhí)法未必不可。另一種是公安交通管理的職能，其實(shí)主要涉及車輛違規(guī)占用道路公物，妨礙交通的情形。這種職能是從兩個(gè)方面觀察同一個(gè)行為，從而對(duì)這種行為的管轄權(quán)擇一而從。第三種就是爭(zhēng)議最大的所謂工商行政管理。客觀的說，在城區(qū)占用公共設(shè)施經(jīng)營(yíng)的攤販因?yàn)檎加谩⑽蹞p城市公物，城市公共設(shè)施的管理者是有一定的管理權(quán)限的，但是這種管理權(quán)限是不攤販的登記身份為前提的，無論個(gè)人未登記，還是登記為個(gè)體戶，甚至合伙企業(yè)、公司，只要他們臨時(shí)占用公共設(shè)施作為營(yíng)業(yè)場(chǎng)所，應(yīng)該一體管制——這是完善的公物利用法規(guī)所應(yīng)有的一種狀態(tài)，是一種行為管理而不是身份管理。但是，由于攤販作為城管和工商共同的相對(duì)人，“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”不加考慮的進(jìn)行了職權(quán)變更。
七種職能都與城市公物警察權(quán)密切相關(guān)，但是卻明顯沒有經(jīng)過合理的整合調(diào)配。“八成時(shí)間用來驅(qū)逐攤販”的原因，有現(xiàn)實(shí)中的城鄉(xiāng)矛盾，也有公物功能區(qū)劃與市民公物利用的需要不相適應(yīng)，還有立法上公物警察權(quán)與輕微的公物利用違法之間不符合比例原則。更為直接的，則是因?yàn)橄啾容^于其他公物治安違規(guī)，攤販占用城市公共設(shè)施的行為浮在城市表面，行政者更容易發(fā)現(xiàn)和處置。大多數(shù)行政處罰或者治安案件，往往是通過工作發(fā)現(xiàn)或者檢舉舉報(bào)，危害后果首先被發(fā)現(xiàn)（即便如此還有一定的偶然性），行為人的發(fā)現(xiàn)往往需要困難的調(diào)查，甚至出現(xiàn)難以發(fā)或者發(fā)現(xiàn)處罰不了的情況，辦案難度很大。攤販問題則不然，他們是公開的，不太隱蔽的，實(shí)時(shí)發(fā)現(xiàn)的，故而幾乎都采用即時(shí)強(qiáng)制而不是行政處罰程序來處理。即時(shí)強(qiáng)制占行政執(zhí)法的“百分之八十”，無論如何不能算是執(zhí)法工作的常態(tài)。
中國(guó)不能算是一個(gè)法制完善的社會(huì)。盡管越過立法，直接調(diào)配行政職權(quán)的做法引起眾多合法性質(zhì)疑，卻并沒有影響其實(shí)際執(zhí)行。經(jīng)過十余年，當(dāng)全國(guó)各地都把這種合理與不合理并存的“綜合執(zhí)法”模式推行開來，具體執(zhí)行的城管本身也幾乎同時(shí)被打造成“市民公敵”。常聽到“如果沒有城管……”這類為城管辯護(hù)的論調(diào)，然而單純強(qiáng)調(diào)城管存在的有益作用是沒有用的。必須切除城管執(zhí)法中不切實(shí)際的工商“查處取締”職權(quán)，去除過度的即時(shí)強(qiáng)制，取而代之以與公物警察權(quán)相匹配的行政執(zhí)法強(qiáng)制和處罰權(quán)限。
