中國證券監(jiān)督管理委員會

　
中國證券監(jiān)督管理委員會公告

　　〔2025〕19號

　　現(xiàn)公布《關(guān)于加強資本市場中小投資者保護的若干意見》，自公布之日起施行。

　　中國證監(jiān)會

　　2025年10月27日

　　關(guān)于加強資本市場中小投資者保護的若干意見

　　為深入貫徹落實黨的二十大和二十屆二中、三中、四中全會精神以及中央政治局會議要求，健全投資者保護機制，在推進強監(jiān)管、防風(fēng)險、促高質(zhì)量發(fā)展中全面推進資本市場投資者保護工作，切實保護投資者特別是中小投資者合法權(quán)益，現(xiàn)就加強資本市場中小投資者保護提出以下意見。

　　一、強化發(fā)行上市過程中的中小投資者保護

　　(一)優(yōu)化新股發(fā)行定價機制。推動形成鼓勵長期持有的新股發(fā)行網(wǎng)下配售機制，研究試點對鎖定比例更高、鎖定期更長的網(wǎng)下投資者提高配售比例。強化網(wǎng)下投資者分類評價管理，從嚴(yán)限制故意抬高、壓低報價的詢價機構(gòu)參與首次公開發(fā)行證券網(wǎng)下詢價配售，推動網(wǎng)下投資者合理報價。加大對投資價值研究報告事后回溯自律監(jiān)管力度，對承銷機構(gòu)報備的發(fā)行方案從嚴(yán)監(jiān)管。督促承銷機構(gòu)出具投資價值研究報告時審慎作出盈利預(yù)測，充分進行風(fēng)險提示，審慎確定估值結(jié)論。禁止承銷機構(gòu)按照發(fā)行規(guī)模遞增收取費用的比例，禁止保薦機構(gòu)、會計師事務(wù)所以股票公開發(fā)行上市結(jié)果或者審計結(jié)果作為收費條件。

　　(二)進一步提升招股說明書信息披露質(zhì)量。嚴(yán)格落實信息披露簡明清晰、通俗易懂要求，健全招股說明書信息披露指引體系，指導(dǎo)發(fā)行人及中介機構(gòu)形成招股說明書示范文本，精簡優(yōu)化招股說明書內(nèi)容，提升招股說明書的可讀性。健全保薦機構(gòu)市場聲譽約束機制，將招股說明書信息披露質(zhì)量作為執(zhí)業(yè)質(zhì)量評價的重要指標(biāo)之一。加大對公司首次公開發(fā)行股票項目涉及的保薦機構(gòu)、律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所的檢查督導(dǎo)力度，實現(xiàn)現(xiàn)場監(jiān)管全覆蓋。

　　(三)壓實上市公司及相關(guān)方的信息披露責(zé)任。嚴(yán)格要求上市公司依法充分披露投資者作出價值判斷和投資決策所必需的信息，以及對經(jīng)營活動和未來發(fā)展產(chǎn)生重大影響的風(fēng)險因素，增強信息披露的針對性和有效性。嚴(yán)格要求股東、實際控制人、資產(chǎn)交易對方及其他相關(guān)方依法及時向上市公司提供相關(guān)信息和材料，配合上市公司履行信息披露義務(wù)，并保證所提供的信息和材料真實、準(zhǔn)確、完整。

　　(四)推動上市公司增強投資者回報。大力倡導(dǎo)上市公司采用“注銷式回購”等方式回報投資者。多措并舉引導(dǎo)上市公司在確�？沙掷m(xù)發(fā)展的前提下實施一年多次分紅，增強分紅的穩(wěn)定性、持續(xù)性和可預(yù)期性。

　　二、營造有利于中小投資者公平交易的制度環(huán)境

　　(五)全面優(yōu)化融資融券監(jiān)管制度。進一步加強融資融券業(yè)務(wù)監(jiān)管，完善融資融券規(guī)則，提高融資融券業(yè)務(wù)透明度和公平性，切實加大投資者保護力度。

　　(六)進一步加強程序化交易監(jiān)管。加大對程序化交易報告的信息核查力度，完善異常交易監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)，針對性強化交易監(jiān)測監(jiān)控，維護市場交易的公平性。

　　(七)加強證券期貨經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)監(jiān)管。嚴(yán)格落實證券交易、期貨交易必須統(tǒng)一通過證券公司、期貨公司業(yè)務(wù)系統(tǒng)的法律要求，嚴(yán)禁客戶利用證券公司、期貨公司的交易系統(tǒng)從事非法行為。督促證券公司切實發(fā)揮監(jiān)督職能，加強對交易單元的統(tǒng)一管理，嚴(yán)禁為個別投資者提供特殊便利。

　　三、壓實經(jīng)營機構(gòu)中小投資者保護責(zé)任

　　(八)引導(dǎo)經(jīng)營機構(gòu)提供更多適合中小投資者的產(chǎn)品和服務(wù)。引導(dǎo)經(jīng)營機構(gòu)加強投研核心能力和產(chǎn)品研發(fā)能力建設(shè)，提供更多與中小投資者風(fēng)險承受能力相適配，有利于增強市場活力、服務(wù)實體經(jīng)濟的產(chǎn)品與服務(wù)。

　　(九)督促經(jīng)營機構(gòu)落實投資者教育服務(wù)與適當(dāng)性管理責(zé)任。督促經(jīng)營機構(gòu)做實做細投資者教育工作，將投資者教育嵌入業(yè)務(wù)流程，增強投資者教育的針對性、有效性。經(jīng)營機構(gòu)向投資者銷售金融產(chǎn)品、提供服務(wù)前，應(yīng)當(dāng)向投資者深入講解業(yè)務(wù)規(guī)則，闡明重要合同條款，充分提示相關(guān)風(fēng)險。壓實代銷機構(gòu)投資者適當(dāng)性管理責(zé)任，督促代銷機構(gòu)在銷售金融產(chǎn)品時充分履行風(fēng)險說明告知義務(wù)，方便投資者更加充分了解產(chǎn)品風(fēng)險，審慎作出投資決策。

　　(十)壓實經(jīng)營機構(gòu)處理投資者訴求的主體責(zé)任。督促經(jīng)營機構(gòu)建立健全投訴和糾紛處理工作機制，與強化經(jīng)營機構(gòu)內(nèi)部控制與合規(guī)管理體系有機銜接，定期排查分析投訴和糾紛背后的風(fēng)險隱患，及時解決突出問題，提高經(jīng)營管理與服務(wù)水平，從源頭化解矛盾。經(jīng)營機構(gòu)接到投資者投訴后，應(yīng)當(dāng)及時作出答復(fù)處理，推動糾紛得到妥善解決。組織開展以化解矛盾糾紛實效為重點的經(jīng)營機構(gòu)投資者權(quán)益保護評價，加強對經(jīng)營機構(gòu)處理投資者訴求情況的監(jiān)督檢查，對侵害投資者合法權(quán)益的經(jīng)營機構(gòu)，依法嚴(yán)肅處理。

　　(十一)依法支持加強對中小投資者的公平保護。經(jīng)營機構(gòu)與中小投資者對經(jīng)營機構(gòu)提供的格式條款理解發(fā)生爭議的，支持人民法院、仲裁機構(gòu)依法作出有利于中小投資者的解釋。經(jīng)營機構(gòu)因提供產(chǎn)品或者服務(wù)給投資者造成損失，無法證明已依法履行投資者適當(dāng)性義務(wù)的，支持人民法院依法判令其對中小投資者的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。

　　四、嚴(yán)厲打擊侵害中小投資者利益的違法行為

　　(十二)加大對欺詐發(fā)行、財務(wù)信息披露造假等嚴(yán)重損害投資者權(quán)益的違法行為的打擊力度。依法嚴(yán)厲追究發(fā)行人及其控股股東、實際控制人，有關(guān)中介機構(gòu)以及教唆、幫助實施財務(wù)信息披露造假的第三方的法律責(zé)任，對實際執(zhí)行公司事務(wù)或者利用其控制地位組織指使實施違法違規(guī)行為的控股股東、實際控制人等實施精準(zhǔn)追責(zé)，提高造假者的違法成本。

　　(十三)嚴(yán)厲整治各類不利于投資者保護的市場亂象。依法從嚴(yán)打擊內(nèi)幕交易、操縱市場、違規(guī)減持上市公司股份、短線交易、非法證券期貨投資咨詢、通過自媒體平臺等渠道編造傳播虛假信息或者誤導(dǎo)性信息等擾亂證券期貨市場秩序的違法行為。加強與公安司法機關(guān)的執(zhí)法協(xié)作，合力打擊侵占、挪用私募基金財產(chǎn)，以及上市公司控股股東、實際控制人等違規(guī)占用上市公司資金、上市公司違規(guī)對外擔(dān)保等違法犯罪行為，提高打擊的及時性和精準(zhǔn)性。

　　五、深入推進證券期貨糾紛多元化解機制建設(shè)

　　(十四)進一步發(fā)揮調(diào)解的基礎(chǔ)性作用。加強調(diào)解員隊伍建設(shè)，提升調(diào)解工作專業(yè)化水平，增強證券期貨糾紛調(diào)解質(zhì)效。推動證券監(jiān)管部門與人民法院證券期貨糾紛“總對總”訴調(diào)對接機制全面落地實施，推動人民法院加大立案后委托調(diào)解力度。推動完善“示范判決+批量調(diào)解”工作機制，推動人民法院選取有代表性的案件先行審理、先行判決，對于與示范案件具有共通事實及法律適用標(biāo)準(zhǔn)的其他案件，通過委托調(diào)解等方式高效便捷化解群體性糾紛，降低投資者維權(quán)成本。

　　(十五)充分發(fā)揮民事訴訟的功能作用。鼓勵當(dāng)事人通過普通代表人訴訟等制度解決證券期貨矛盾糾紛。支持、配合人民法院加大證券糾紛特別代表人訴訟制度適用力度，推動構(gòu)建特別代表人訴訟常態(tài)化工作機制，更好發(fā)揮特別代表人訴訟集約式化解糾紛的制度功能。發(fā)揮證券期貨律師的專業(yè)優(yōu)勢，做好普法宣傳、法律咨詢、糾紛化解等法律服務(wù)工作，助力維護中小投資者的合法權(quán)益。

　　(十六)更好發(fā)揮先行賠付、行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度作用。督促發(fā)行人在招股說明書中披露中小投資者保護措施。鼓勵發(fā)行人的控股股東、實際控制人及相關(guān)證券公司依法自愿作出先行賠付投資者的承諾，推動自愿、及時、有效賠償投資者。完善行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度，進一步發(fā)揮當(dāng)事人承諾制度在維護投資者合法權(quán)益等方面的功能作用。

　　六、更好發(fā)揮投資者保護機構(gòu)職能作用

　　(十七)有效發(fā)揮投資者保護機構(gòu)的訴訟功能。支持投資者保護機構(gòu)針對上市公司控股股東、實際控制人等相關(guān)方占用上市公司資金、損害上市公司利益的行為依法提起股東代位訴訟，追究相關(guān)責(zé)任主體的民事賠償責(zé)任。支持投資者保護機構(gòu)在上市公司破產(chǎn)清算、破產(chǎn)重整等程序中，接受中小投資者委托申報民事賠償債權(quán)、參與表決。推動拓展證券投資者保護基金功能，進一步發(fā)揮保護中小投資者合法權(quán)益功能作用。

　　(十八)強化投資者保護機構(gòu)的示范引領(lǐng)作用。發(fā)揮投資者保護機構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢，豐富代表人訴訟、支持訴訟、代位訴訟等證券法規(guī)定的糾紛解決制度實踐，強化典型案例的示范作用，引導(dǎo)中小投資者充分知權(quán)、依法行權(quán)、理性維權(quán)。投資者保護機構(gòu)向上市公司發(fā)出質(zhì)詢函或者提起相關(guān)民事賠償訴訟時，依法以適當(dāng)形式對外公告行使股東權(quán)利以及提起民事訴訟的有關(guān)信息，為中小投資者行使股東權(quán)利、維護自身合法權(quán)益提供便利。

　　七、健全終止上市過程中的中小投資者保護制度機制

　　(十九)加強對存在退市風(fēng)險上市公司的持續(xù)監(jiān)管。督促存在退市風(fēng)險的上市公司充分揭示退市風(fēng)險，保障投資者知情權(quán)。強化對存在退市風(fēng)險的上市公司股票異常交易監(jiān)控，從嚴(yán)認定異常交易行為，對相關(guān)異常交易及時實施盤中暫停賬戶交易等措施，防止非理性炒作。

　　(二十)強化重大違法強制退市中的投資者保護。引導(dǎo)存在重大違法強制退市風(fēng)險的上市公司控股股東、實際控制人等，主動采取先行賠付或者其他保護投資者合法權(quán)益的措施，彌補投資者因上市公司及相關(guān)主體違法行為遭受的損失。加強相關(guān)民事、行政與刑事案件辦理工作的銜接配合，合力維護投資者合法權(quán)益。

　　(二十一)強化上市公司主動退市中的投資者保護。上市公司股東會決議主動申請撤回其股票在證券交易所上市交易，或者上市公司股東向所有其他股東發(fā)出收購要約導(dǎo)致公司不再具備上市條件的，應(yīng)當(dāng)提供現(xiàn)金選擇權(quán)等保護措施。發(fā)行境內(nèi)上市外資股的公司擬通過全面要約收購或者股東會決議主動終止證券上市交易的，支持收購人或者有關(guān)現(xiàn)金選擇權(quán)提供方開立境內(nèi)上市外資股臨時賬戶。

　　八、強化中小投資者保護的法治保障

　　(二十二)健全中小投資者參與資本市場立法的制度機制。嚴(yán)格落實證券期貨規(guī)章規(guī)范性文件中小投資者權(quán)益保護審查機制。建立資本市場立法聯(lián)系點，進一步拓寬中小投資者參與資本市場立法的渠道，充分聽取投資者特別是中小投資者的利益訴求和意見建議。

　　(二十三)夯實中小投資者保護的法治基礎(chǔ)。支持、配合制定金融法，推動修訂證券投資基金法、證券公司監(jiān)督管理條例，推動出臺上市公司監(jiān)督管理條例，完善有關(guān)投資者保護的制度規(guī)定。推動出臺操縱市場、內(nèi)幕交易民事賠償司法解釋，推動制定、修改內(nèi)幕交易、背信損害上市公司利益犯罪刑事司法解釋和私募基金犯罪司法政策文件，為保護中小投資者合法權(quán)益提供更加有力的法治保障。