財(cái)政部 環(huán)境保護(hù)部 國家發(fā)展和改革委員會(huì)等

關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見

財(cái)建[2016]928號(hào)


財(cái)建[2016]928號(hào)　　

各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市人民政府，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)：

　　開展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，是調(diào)動(dòng)流域上下游地區(qū)積極性，共同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的重要手段，是健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的重要內(nèi)容。近年來，一些流域積極開展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)，取得了階段性進(jìn)展，但總體上看，這項(xiàng)工作仍處于起步階段，缺乏有效的合作平臺(tái)，聯(lián)防共治的長效機(jī)制尚未真正建立，一定程度上影響了流域生態(tài)環(huán)境治理的成效。為加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)生態(tài)文明體制建設(shè)，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見。

　　一、總體要求

　　（一）指導(dǎo)思想。

　　全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，堅(jiān)持“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，強(qiáng)化政策引導(dǎo)和溝通協(xié)調(diào)，充分調(diào)動(dòng)流域上下游地區(qū)的積極性，加快形成“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的流域保護(hù)和治理長效機(jī)制，使得保護(hù)自然資源、提供良好生態(tài)產(chǎn)品的地區(qū)得到合理補(bǔ)償，促進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷改善。

　　（二）基本原則。

　　1.區(qū)際公平、權(quán)責(zé)對(duì)等。流域上游承擔(dān)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，同時(shí)享有水質(zhì)改善、水量保障帶來利益的權(quán)利。流域下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)為改善生態(tài)環(huán)境付出的努力作出補(bǔ)償，同時(shí)享有水質(zhì)惡化、上游過度用水的受償權(quán)利。

　　2.地方為主、中央引導(dǎo)。流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主要由流域上下游地方政府自主協(xié)商確定，中央財(cái)政對(duì)跨省流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償給予引導(dǎo)支持，推動(dòng)建立長效機(jī)制。

　　3.試點(diǎn)先行、分步推進(jìn)。堅(jiān)持先易后難，在積極推動(dòng)各省（區(qū)、市）建立本行政區(qū)域內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的同時(shí)，擴(kuò)大跨省流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)范圍，積累經(jīng)驗(yàn)后，再逐步擴(kuò)展至跨多個(gè)省份的流域，并不斷探索在其他生態(tài)環(huán)境要素開展補(bǔ)償?shù)目尚行约皩?shí)現(xiàn)路徑，不斷增強(qiáng)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的政策效能。

　　（三）工作目標(biāo)。

　　到2020年，各省（區(qū)、市）行政區(qū)域內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制基本建立；在具備重要飲用水功能及生態(tài)服務(wù)價(jià)值、受益主體明確、上下游補(bǔ)償意愿強(qiáng)烈的跨省流域初步建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，探索開展跨多個(gè)省份流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)。

　　到2025年，跨多個(gè)省份的流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大；流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償內(nèi)容更加豐富、方式更加多樣、評(píng)價(jià)方法更加科學(xué)合理、機(jī)制基本成熟定型，對(duì)流域保護(hù)和治理的支撐保障作用明顯增強(qiáng)。

　　二、主要內(nèi)容

　　（一）明確補(bǔ)償基準(zhǔn)。將流域跨界斷面的水質(zhì)水量作為補(bǔ)償基準(zhǔn)。流域跨界斷面水質(zhì)只能更好，不能更差，國家已確定斷面水質(zhì)目標(biāo)的，補(bǔ)償基準(zhǔn)應(yīng)高于國家要求。地方可選取高錳酸鹽、氨氮、總氮、總磷以及流量、泥沙等監(jiān)測(cè)指標(biāo)，也可根據(jù)實(shí)際情況，選取其中部分指標(biāo)，以簽訂補(bǔ)償協(xié)議前3-5年平均值作為補(bǔ)償基準(zhǔn)，具體由流域上下游地區(qū)雙方自主協(xié)商確定。

　　（二）科學(xué)選擇補(bǔ)償方式。流域上下游地區(qū)可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際需求及操作成本等，協(xié)商選擇資金補(bǔ)償、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等補(bǔ)償方式。鼓勵(lì)流域上下游地區(qū)開展排污權(quán)交易和水權(quán)交易。

　　（三）合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。流域上下游地區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)流域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、保護(hù)治理成本投入、水質(zhì)改善的收益、下游支付能力、下泄水量保障等因素，綜合確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以更好地體現(xiàn)激勵(lì)與約束。

　　（四）建立聯(lián)防共治機(jī)制。流域上下游地區(qū)應(yīng)當(dāng)建立聯(lián)席會(huì)議制度，按照流域水資源統(tǒng)一管理要求，協(xié)商推進(jìn)流域保護(hù)與治理，聯(lián)合查處跨界違法行為，建立重大工程項(xiàng)目環(huán)評(píng)共商、環(huán)境污染應(yīng)急聯(lián)防機(jī)制。流域上游地區(qū)應(yīng)有效開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治、水源涵養(yǎng)建設(shè)和水土流失防治，加強(qiáng)工業(yè)點(diǎn)源污染防治，實(shí)施河道清淤疏浚等工程措施。流域下游地區(qū)也應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)本行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理，并對(duì)上游地區(qū)開展的流域保護(hù)治理工作、補(bǔ)償資金使用等進(jìn)行監(jiān)督。

　　（五）簽訂補(bǔ)償協(xié)議。上述補(bǔ)償基準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)防共治機(jī)制等，應(yīng)通過流域上下游地方政府簽訂具有約束力協(xié)議等方式進(jìn)行明確。

　　三、保障措施

　　（一）中央財(cái)政對(duì)跨省流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償給予支持。對(duì)達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的重點(diǎn)流域，中央財(cái)政給予財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)額度將根據(jù)流域上下游地方政府協(xié)商的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、中央政府在不同流域保護(hù)和治理中承擔(dān)的事權(quán)等因素確定。對(duì)率先達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議流域優(yōu)先給予支持，鼓勵(lì)早建機(jī)制。

　　（二）加強(qiáng)跨界斷面水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)。國家有關(guān)部門和地方共同制定跨界斷面水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)方案，完善重要流域跨界斷面監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范開展監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)，并確保監(jiān)測(cè)信息聯(lián)網(wǎng)共享，為開展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償提供客觀權(quán)威的水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。

　　四、組織實(shí)施

　　（一）做好工作指導(dǎo)。財(cái)政部會(huì)同發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部、水利部等部門強(qiáng)化對(duì)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，將符合要求的跨省流域納入試點(diǎn)范圍，加強(qiáng)監(jiān)督考核，及時(shí)跟蹤機(jī)制建設(shè)工作，積極協(xié)調(diào)出現(xiàn)的新問題，不斷豐富和完善補(bǔ)償機(jī)制內(nèi)容，確保工作有序開展；對(duì)跨多個(gè)省份的流域，強(qiáng)化政策研究，加快探索適合的模式。發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部、水利部等部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)地方開展流域保護(hù)與治理相關(guān)規(guī)劃編制、水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)、流域環(huán)境保護(hù)和治理、水源涵養(yǎng)建設(shè)等工作。

　　（二）加強(qiáng)組織實(shí)施。各省（區(qū)、市）政府要明確工作任務(wù)及時(shí)間表，積極推動(dòng)本行政區(qū)域內(nèi)流域上下游地方政府盡快達(dá)成橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議。中央文件明確要求建立跨省流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的有關(guān)省級(jí)政府，要抓緊研究論證，積極開展協(xié)商，盡早確定補(bǔ)償方案并組織實(shí)施。

　　（三）完善績效考核。對(duì)納入橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的重點(diǎn)跨省流域，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門通過引入第三方的方式，對(duì)試點(diǎn)工作開展情況進(jìn)行績效評(píng)估，其結(jié)果作為中央資金獎(jiǎng)勵(lì)的重要依據(jù)。省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目冃гu(píng)估，由各省（區(qū)、市）政府自行組織實(shí)施。

　　各省（區(qū)、市）要根據(jù)本指導(dǎo)意見，結(jié)合實(shí)際情況，制定建立本行政區(qū)域內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的具體實(shí)施辦法。

　　財(cái)政部 環(huán)境保護(hù)部 發(fā)展改革委 水利部

　　2016年12月20日