國(guó)家旅游局

國(guó)家旅游局關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法興旅、依法治旅的意見(jiàn)
旅發(fā)〔2014〕241 號(hào)


各省、自治區(qū)、直轄市，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)旅游委（局）：
　　為貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》精神，準(zhǔn)確把握依法治國(guó)對(duì)旅游法治建設(shè)的要求和內(nèi)涵，全面推進(jìn)依法興旅、依法治旅，現(xiàn)提出如下意見(jiàn)。
　　一、充分認(rèn)識(shí)全面推進(jìn)依法興旅、依法治旅的重要意義
　　（一）依法興旅、依法治旅是依法治國(guó)總目標(biāo)對(duì)旅游業(yè)發(fā)展的根本要求。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)作出了整體部署，提出了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的總目標(biāo)，為推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)指明了方向。旅游法治建設(shè)是國(guó)家法治體系建設(shè)的有機(jī)組成部分，要實(shí)現(xiàn)把旅游業(yè)培育成為“國(guó)民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿(mǎn)意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”的戰(zhàn)略目標(biāo)，就必須全面推進(jìn)依法興旅、依法治旅，把依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政的各項(xiàng)要求貫徹落實(shí)到旅游業(yè)改革發(fā)展和規(guī)范管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，以旅游法治建設(shè)的不斷完善促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。
　　（二）依法興旅、依法治旅是新時(shí)期旅游業(yè)發(fā)展的重要標(biāo)志。《旅游法》的頒布實(shí)施，是我國(guó)旅游業(yè)法治建設(shè)的里程碑，為維護(hù)旅游者和旅游經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益、保護(hù)和合理利用旅游資源奠定了法律基礎(chǔ)；為規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為、維護(hù)市場(chǎng)秩序、調(diào)整民事法律關(guān)系、發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用提供了法律依據(jù)；為健全旅游管理體制、完善旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制營(yíng)造了法治環(huán)境。我國(guó)正處于全面建設(shè)小康社會(huì)和深化改革發(fā)展的決定性階段，轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效是當(dāng)前旅游業(yè)發(fā)展面臨的首要任務(wù)。貫徹落實(shí)《旅游法》，全面推進(jìn)依法興旅、依法治旅，適應(yīng)了旅游業(yè)消費(fèi)升級(jí)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、體制改革、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新要求，標(biāo)志著我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)入新階段。
　　（三）依法興旅、依法治旅是新形勢(shì)下旅游業(yè)法治建設(shè)的迫切要求。近年來(lái)，我國(guó)旅游業(yè)法治建設(shè)取得了較大進(jìn)展，但也面臨著不少問(wèn)題：第一，對(duì)社會(huì)主義法治體系認(rèn)識(shí)不全面，對(duì)依法興旅、依法治旅理解不深入，在一定程度上存在希望用一部《旅游法》解決現(xiàn)實(shí)中所有問(wèn)題的現(xiàn)象；第二，《旅游法》是綜合法，涉及各相關(guān)部門(mén)的職責(zé)，但是在施行過(guò)程中，各方協(xié)調(diào)不力、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象仍然存在，綜合法在綜合實(shí)施上還有很多困難；第三，有法不依現(xiàn)象仍然存在，《旅游法》實(shí)施之初，規(guī)范效應(yīng)已初顯成效，但在執(zhí)法不能全部到位、違法不能一究到底的環(huán)境下，旅游市場(chǎng)違法行為出現(xiàn)“回潮”；第四，執(zhí)法機(jī)制不健全，市場(chǎng)執(zhí)法盲點(diǎn)多，權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法和選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在。這些問(wèn)題在一定程度上反映了社會(huì)法律信仰沒(méi)有形成、依法經(jīng)營(yíng)、依法維權(quán)的社會(huì)氛圍還沒(méi)有普遍建立，同時(shí)，一些旅游主管部門(mén)法治觀念不強(qiáng)、能力不足，有法不能用、不會(huì)用、不敢用，旅游經(jīng)營(yíng)者和旅游消費(fèi)者不信、不愿以法律方式，特別是司法途徑解決糾紛等也是重要原因。解決這些問(wèn)題，就必須認(rèn)真貫徹四中全會(huì)精神，堅(jiān)持改革方向、問(wèn)題導(dǎo)向，引領(lǐng)旅游行業(yè)全面步入依法興旅、依法治旅的發(fā)展軌道，努力形成政府依法監(jiān)管、企業(yè)守法經(jīng)營(yíng)、游客文明旅游的良性格局。

　　二、扎實(shí)推進(jìn)旅游行業(yè)的依法行政
　　（四）全面落實(shí)依法興旅職能。各級(jí)旅游主管部門(mén)要在當(dāng)?shù)卣�府領(lǐng)導(dǎo)下，針對(duì)旅游業(yè)涉及部門(mén)多、帶動(dòng)效益大、融合程度高等特點(diǎn)，按照《旅游法》要求，進(jìn)一步推動(dòng)健全綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，完善綜合協(xié)調(diào)職能，提升綜合協(xié)調(diào)實(shí)效；按照《旅游法》要求，推動(dòng)將旅游業(yè)發(fā)展納入當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)、統(tǒng)籌編制旅游發(fā)展規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，確保規(guī)劃的有效銜接和實(shí)施；按照《旅游法》要求，積極推進(jìn)旅游與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，扶持老少邊窮地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展，發(fā)揮旅游在促發(fā)展、調(diào)結(jié)構(gòu)、保就業(yè)、惠民生等方面的積極作用；要按照《旅游法》要求，進(jìn)一步加強(qiáng)旅游對(duì)外交流與合作，實(shí)施好旅游形象推廣戰(zhàn)略，健全并擴(kuò)大旅游形象推廣機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)；要按《旅游法》要求，加大對(duì)旅游業(yè)的資金投入，推進(jìn)旅游公共服務(wù)、旅游安全、旅游信息化建設(shè)，便利游客出行和入境旅游接待。保證旅游業(yè)在法治軌道上規(guī)范快速發(fā)展。
　　（五）嚴(yán)格履行依法治旅職責(zé)。各級(jí)旅游主管部門(mén)要牢固樹(shù)立“法定責(zé)任必須為”的理念，按照《旅游法》及相關(guān)法律法規(guī)的要求，在當(dāng)?shù)卣�府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，聯(lián)合相關(guān)部門(mén)，完善綜合監(jiān)管機(jī)制，加大對(duì)旅游市場(chǎng)的綜合整治，加大對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng)、超范圍經(jīng)營(yíng)、虛假?gòu)V告、以不合理低價(jià)組織旅游活動(dòng)、欺騙或變相強(qiáng)迫消費(fèi)、商業(yè)賄賂、違法“一日游”、欺行霸市、壟斷市場(chǎng)、違法調(diào)整門(mén)票價(jià)格以及通過(guò)邊境旅游渠道從事走私、販毒、賭博和涉黃等違法行為的打擊力度；運(yùn)用信息化手段提高旅游市場(chǎng)監(jiān)管、旅游執(zhí)法水平和投訴處理能力，全面優(yōu)化旅游市場(chǎng)環(huán)境；要?jiǎng)?chuàng)新工作方法和手段，探索行之有效的事中事后監(jiān)管途徑和辦法；要完善執(zhí)法機(jī)制，將運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)槌�態(tài)化監(jiān)管，提升執(zhí)法效益和治理效果。
　　（六）繼續(xù)深化行政審批制度改革。國(guó)家旅游局要抓緊將“旅行社經(jīng)營(yíng)出國(guó)和赴港澳業(yè)務(wù)審批”下放到省級(jí)旅游部門(mén)，將“外國(guó)政府旅游部門(mén)在中國(guó)設(shè)立常駐代表機(jī)構(gòu)審批”調(diào)整為政府內(nèi)部審批；地方各級(jí)旅游主管部門(mén)要牢固樹(shù)立“法無(wú)授權(quán)不可為”的理念，按照相關(guān)要求積極推進(jìn)行政審批制度改革，做到不拖泥帶水，不猶豫觀望，不明放暗收，不擅自增加審批條件或延長(zhǎng)審批期限。要按照行政審批制度改革的要求，把確定由旅游行業(yè)組織承接的職能盡快移交。
　　（七）進(jìn)一步優(yōu)化行政決策機(jī)制。各級(jí)旅游主管部門(mén)要密切關(guān)注旅游業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，深入開(kāi)展調(diào)查研究，牢牢把握旅游業(yè)發(fā)展規(guī)律，全面提高科學(xué)決策能力。對(duì)政策出臺(tái)、規(guī)劃審核、項(xiàng)目建設(shè)等重大決策事項(xiàng)，要綜合考慮經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，完善公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定、跟蹤評(píng)估等程序，全面提高行政決策的民主化、科學(xué)化水平。
　　（八）扎實(shí)推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)。各級(jí)旅游主管部門(mén)要堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外原則，推進(jìn)決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)，結(jié)果公開(kāi)，按要求制定并公布旅游部門(mén)權(quán)力清單。要拓展信息公開(kāi)渠道，加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，提供網(wǎng)上咨詢(xún)、受理行政審批等便捷服務(wù)，努力降低行政成本，提高行政效率。

　　三、繼續(xù)完善旅游法規(guī)制度體系
　　（九）大力推進(jìn)法治與改革決策的銜接。各級(jí)旅游主管部門(mén)要運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革，做到重大改革于法有據(jù)，需要先行先試的，要按照法定程序獲得授權(quán)；對(duì)于不適合要求的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，要按照立法權(quán)限予以修訂、廢止或者提出修訂、廢止的建議。要以導(dǎo)游薪酬體制改革為突破口，探索通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新更好地保障旅游從業(yè)人員的合法權(quán)益。要加大旅游業(yè)綜合改革的力度，整合旅游領(lǐng)域各項(xiàng)改革試點(diǎn)，為旅游業(yè)的改革發(fā)展提供可復(fù)制、可推廣、多方面的經(jīng)驗(yàn)。在參與旅游國(guó)際規(guī)則的研討和制定中，吸收借鑒符合我國(guó)旅游業(yè)法治要求的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和做法。要主動(dòng)適應(yīng)旅游業(yè)發(fā)展的新形勢(shì)和新需要，徹底改變對(duì)傳統(tǒng)工作方式的依賴(lài)，積極探索符合法治要求的工作手段，探索建立政府法律顧問(wèn)、第三方評(píng)價(jià)等制度，在法律框架內(nèi)積極改革創(chuàng)新。
　　（十）努力完善以《旅游法》為核心的旅游法律規(guī)范體系。針對(duì)《旅游法》相關(guān)配套制度薄弱的問(wèn)題，克服“等待”思想，積極推動(dòng)各級(jí)政府抓緊健全旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制、旅游聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制、旅游投訴統(tǒng)一受理機(jī)制和旅游安全綜合管理機(jī)制；要完善旅游公共服務(wù)體系、旅游規(guī)劃編制和評(píng)價(jià)體系、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)體系、旅游緊急救援體系、旅游形象宣傳推廣體系；要探索建立旅游目的地安全風(fēng)險(xiǎn)提示制度、高風(fēng)險(xiǎn)旅游項(xiàng)目管理制度、旅游景區(qū)價(jià)格和流量管理制度。特別要抓住賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的契機(jī)，加快制定城鄉(xiāng)居民利用自有住宅或其他條件經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)管理制度、“一日游”管理制度。要研究在線旅游、郵輪旅游、露營(yíng)地旅游等新情況新問(wèn)題，推動(dòng)有關(guān)部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)具有針對(duì)性的管理規(guī)范，增強(qiáng)制度的及時(shí)性。

　　四、全面提高旅游執(zhí)法水平
　　（十一）探索完善旅游執(zhí)法體制。各級(jí)旅游主管部門(mén)要按照《旅游法》的要求，在當(dāng)?shù)卣�府組織下，積極聯(lián)合工商、交通、公安、質(zhì)監(jiān)等執(zhí)法部門(mén)對(duì)相關(guān)旅游經(jīng)營(yíng)行為實(shí)施監(jiān)督檢查，重點(diǎn)跟蹤、總結(jié)市縣兩級(jí)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)；要針對(duì)旅游活動(dòng)流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，完善跨區(qū)域旅游執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，盡快實(shí)現(xiàn)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)和信息共享；要切實(shí)加強(qiáng)旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的保障，適應(yīng)旅游執(zhí)法工作的新趨勢(shì)、新要求。
　　（十二）規(guī)范旅游執(zhí)法行為。凡有執(zhí)法權(quán)的旅游主管部門(mén)，都要全面落實(shí)旅游執(zhí)法責(zé)任制，建立執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)任追究機(jī)制。要按照《旅游法》等法律法規(guī)的要求，加強(qiáng)執(zhí)法工作程序制度建設(shè)；對(duì)重大處罰決定要進(jìn)行合法性審核；對(duì)旅游執(zhí)法裁量權(quán)要有基準(zhǔn)制度，要細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，合理規(guī)范裁量種類(lèi)、幅度。省級(jí)旅游主管部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)市縣旅游執(zhí)法工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，切實(shí)提高基層執(zhí)法能力。
五、強(qiáng)化旅游法治建設(shè)保障
　　（十三）強(qiáng)化旅游部門(mén)法治學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。各級(jí)旅游主管部門(mén)要建立學(xué)習(xí)制度，重點(diǎn)學(xué)習(xí)與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行政執(zhí)法、公共服務(wù)、社會(huì)管理等緊密相關(guān)的法律、法規(guī)。各級(jí)旅游主管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法、守法、用法，養(yǎng)成自覺(jué)依法辦事的習(xí)慣，提高依法辦事的能力；要加大對(duì)旅游執(zhí)法人員，特別是基層執(zhí)法人員的培訓(xùn)，全面提高其執(zhí)法能力和水平，切實(shí)解決不會(huì)執(zhí)法、不敢執(zhí)法、不愿執(zhí)法等問(wèn)題。
　　（十四）持續(xù)做好以《旅游法》為核心的普法工作。各級(jí)旅游主管部門(mén)要主動(dòng)向各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)宣傳《旅游法》，提高共同執(zhí)行《旅游法》的自覺(jué)性；旅游企業(yè)和從業(yè)人員要認(rèn)真學(xué)習(xí)《旅游法》，提升依法經(jīng)營(yíng)的水平；要持續(xù)廣泛組織對(duì)旅游者的法治教育和文明旅游教育，“以案明法”，用鮮活的司法案例引導(dǎo)旅游者依法維權(quán)、文明旅游。行業(yè)協(xié)會(huì)要加強(qiáng)對(duì)會(huì)員的法律培訓(xùn)，強(qiáng)化其自我約束、自我管理的能力。
　　（十五）加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約。各級(jí)旅游主管部門(mén)要建立健全內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行制約機(jī)制，對(duì)管人、管錢(qián)、管物等關(guān)鍵崗位，行政審批、行政處罰、產(chǎn)業(yè)基金使用、政府采購(gòu)等重點(diǎn)領(lǐng)域，以及行政不作為等突出問(wèn)題，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，不斷完善分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗制度。要自覺(jué)接受人大、司法、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、社會(huì)、輿論等監(jiān)督，主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切和人民群眾的反應(yīng)，及時(shí)處理行政復(fù)議和行政訴訟。



國(guó)家旅游局
2014年12月7日