國務(wù)院

國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好旅游等開發(fā)建設(shè)活動中文物保護(hù)工作的意見

國發(fā) 〔2012〕 63號


各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：
我國是歷史悠久的文明古國，擁有極其豐富的文物資源。各類文物既是中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要載體，也是旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。國家高度重視在旅游等開發(fā)建設(shè)活動中的文物保護(hù)工作，采取了一系列措施，既確保了文物安全，又有效利用了文物資源。但是也存在有的地方違法轉(zhuǎn)讓、抵押國有不可移動文物，將國有不可移動文物作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營，過度開發(fā)利用文物資源、導(dǎo)致文物破壞或損毀，甚至擅自拆除文物古跡和歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)以及歷史建筑等問題。為進(jìn)一步做好旅游等開發(fā)建設(shè)活動中的文物保護(hù)工作，現(xiàn)提出以下意見：
一、嚴(yán)格執(zhí)行文物保護(hù)法律法規(guī)。國有不可移動文物不得轉(zhuǎn)讓、抵押，不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營。文物古跡和歷史建筑應(yīng)當(dāng)盡可能實施原址保護(hù)，不得擅自拆除、遷移。對于歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)，要逐步改善基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和居住環(huán)境，不得擅自拆除。國有不可移動文物已經(jīng)全部毀壞的，不得擅自在原址重建、復(fù)建。辟為參觀游覽場所的國有文物保護(hù)單位，所在地人民政府應(yīng)當(dāng)依法設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，不得將文物保護(hù)單位管理機(jī)構(gòu)作為企業(yè)的下屬機(jī)構(gòu)或交由企業(yè)管理。國有其他文物也要按照文物保護(hù)法律法規(guī)嚴(yán)格管理，不得贈與、出租或者出售給其他單位、個人，也不得抵押或作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營。
二、嚴(yán)格履行涉及文物的旅游等開發(fā)建設(shè)活動審批。要加強(qiáng)各級文物保護(hù)單位的規(guī)劃編制工作，提高規(guī)劃的科學(xué)性。各地編制旅游等開發(fā)建設(shè)規(guī)劃要符合城鄉(xiāng)規(guī)劃，并與文物保護(hù)單位的規(guī)劃相銜接，堅持文物保護(hù)優(yōu)先，把文物安全放在首位。旅游等開發(fā)建設(shè)項目要嚴(yán)格履行基本建設(shè)審批程序。在文物保護(hù)單位和歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)以及歷史建筑的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)實施建設(shè)工程的，要事先依法征得文物行政部門同意，報城鄉(xiāng)規(guī)劃部門批準(zhǔn)；未經(jīng)文物行政部門同意的，不得立項，更不得開工建設(shè)。
三、合理確定文物景區(qū)游客承載標(biāo)準(zhǔn)。文物、旅游等部門要立足文物安全，科學(xué)評估文物資源狀況和游客流量，合理確定文物旅游景區(qū)的游客承載標(biāo)準(zhǔn)，并向社會公布。對于古遺址、古建筑、石窟寺等易受損害的文物資源，要通過預(yù)約參觀、錯峰參觀等方式調(diào)節(jié)旅游旺季的游客人數(shù)，防止背離文物旅游景區(qū)實際、片面追求游客規(guī)模。要定期對利用古遺址、古建筑、石窟寺等易受損害的文物資源開展旅游等開發(fā)情況進(jìn)行安全評估，對可能造成文物資源破壞的要及時采取保護(hù)措施，確保文物安全。
四、加大對文物保護(hù)的投入。各級人民政府要將文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)列入本級財政預(yù)算，保證財政撥款隨著財政收入增長而增加。要切實保障文物保護(hù)單位的日常維護(hù)經(jīng)費(fèi)和文物保護(hù)的搶救性投入。要加大基礎(chǔ)建設(shè)投入，改善文物本體及其環(huán)境狀況，加強(qiáng)文物保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施和安全設(shè)施建設(shè)。國有文物保護(hù)單位的事業(yè)性收入應(yīng)當(dāng)專門用于文物保護(hù)。鼓勵社會力量采取捐贈、設(shè)立文物保護(hù)社會基金等方式參與文物保護(hù)。文物旅游景區(qū)經(jīng)營性收入要優(yōu)先用于文物保護(hù)，具體比例由地方人民政府確定。文物保護(hù)單位管理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)資金管理，嚴(yán)格遵守財務(wù)制度，提高資金使用效益。
五、加強(qiáng)文物旅游的指導(dǎo)和監(jiān)管。旅游、文物等部門要把依法保護(hù)文物、確保文物安全列入旅游景區(qū)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)管理體系。對文物保護(hù)與安全管理規(guī)定不落實，造成文物破壞、損毀的，要依照相關(guān)規(guī)定處理并通報批評，涉嫌違法的要依法追究相關(guān)單位和人員責(zé)任。要建立文物旅游突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)警機(jī)制、巡視檢查制度、專家咨詢制度，定期組織評估文物保護(hù)與旅游發(fā)展?fàn)顩r并向社會公布，促進(jìn)文物保護(hù)和文物資源的合理利用。
六、切實落實文物保護(hù)責(zé)任。縣級以上地方人民政府及其文物行政部門是文物保護(hù)的第一責(zé)任人。地方各級人民政府要切實加強(qiáng)對文物保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，把文物保護(hù)事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)文物保護(hù)機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)，定期解決文物保護(hù)面臨的問題。國務(wù)院每兩年組織開展一次文物保護(hù)法律法規(guī)落實情況檢查，對領(lǐng)導(dǎo)不力、玩忽職守、決策失誤，造成文物破壞損毀的，要嚴(yán)肅追究責(zé)任。
七、認(rèn)真履行文物保護(hù)職責(zé)。進(jìn)一步發(fā)揮全國文物安全工作部際聯(lián)席會議制度的作用，對各地在旅游等開發(fā)建設(shè)活動中文物保護(hù)情況進(jìn)行督導(dǎo)。文物行政部門要加強(qiáng)對文物保護(hù)的監(jiān)督管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)文物保護(hù)工作，履行文物行政執(zhí)法督察職責(zé)；旅游部門要在發(fā)展旅游中切實落實文物保護(hù)的相關(guān)規(guī)定；發(fā)展改革部門要加大對文物保護(hù)設(shè)施的投入，把好文物旅游基本建設(shè)項目立項審批關(guān)；財政部門要加大文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)的投入，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督管理；國土資源部門要加強(qiáng)對國有不可移動文物、考古遺址等重點(diǎn)文物保護(hù)用地及規(guī)劃的監(jiān)管；城鄉(xiāng)規(guī)劃、文物部門要加強(qiáng)對歷史文化名城和歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)以及歷史建筑的保護(hù)；公安部門要加強(qiáng)對損毀文物特別是國家保護(hù)的珍貴文物或損毀全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位、省級文物保護(hù)單位的違法犯罪活動的查處力度。
八、依法糾正違法違規(guī)行為。各地要對本行政區(qū)域內(nèi)旅游等開發(fā)建設(shè)活動中涉及文物古跡和歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)以及歷史建筑等的保護(hù)情況進(jìn)行一次檢查，全面摸清有關(guān)情況，依法糾正違法違規(guī)行為。
（一）對于將國有不可移動文物轉(zhuǎn)讓、抵押的，要限期改正，予以回購、終止抵押。對于將國有不可移動文物作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營的，要限期將其從企業(yè)資產(chǎn)中剝離；暫不具備剝離條件的，可以設(shè)定過渡期，并由省級人民政府向國務(wù)院報告。
（二）對于游客接待量超過承載量，造成文物破壞或可能造成文物安全隱患的，要限期改正。
（三）對于擅自拆除文物古跡和歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)以及歷史建筑的，由縣級以上地方人民政府或其城鄉(xiāng)規(guī)劃、文物等部門依法定職權(quán)責(zé)令停止違法行為、限期恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施。歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)遭到嚴(yán)重破壞的，由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)撤銷歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)稱號。
（四）對于將文物保護(hù)單位管理機(jī)構(gòu)作為企業(yè)的下屬機(jī)構(gòu)或交由企業(yè)管理的，要從企業(yè)中分離，恢復(fù)文物保護(hù)單位管理機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位性質(zhì)，交由文物行政部門管理。
（五）對于把歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)整體出讓給企業(yè)管理經(jīng)營的，要予以糾正。暫不具備條件的，應(yīng)當(dāng)由省級人民政府向國務(wù)院說明情況。
在檢查工作中，對涉嫌違法的行為，要依法追究相關(guān)單位和人員的法律責(zé)任。檢查結(jié)束后，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要在2013年5月底前將檢查情況上報國務(wù)院。國務(wù)院將組織督查組對各地檢查情況進(jìn)行督導(dǎo)。



國務(wù)院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　2012年12月19日