農業(yè)部

關于開展農村土地承包經(jīng)營權登記試點工作的意見

農經(jīng)發(fā)【2011】2號


為貫徹落實近年來中央關于開展農村土地承包經(jīng)營權登記試點的要求，做好農村土地承包經(jīng)營權登記試點工作，現(xiàn)就有關問題提出以下意見：

一、開展農村土地承包經(jīng)營權登記試點工作的重要意義

以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制是我國農村基本經(jīng)營制度，是黨的農村政策的基石。黨和國家先后出臺了一系列穩(wěn)定農村土地承包關系的法律法規(guī)和政策，各地認真貫徹落實，依法確認了農民對承包土地的占有、使用、收益權利，廣大農民獲得了長期而有保障的土地承包經(jīng)營權。由于特殊歷史條件的限制，多數(shù)地方土地承包不同程度地存在地塊不實、四至不清、面積不準等問題，導致不少爭議和糾紛。通過試點，進一步完善土地承包管理工作，探索健全農村土地承包經(jīng)營權登記制度，具有十分重要的意義。

一是健全社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求。歸屬清晰、保護嚴格、流轉順暢的產權制度是社會主義市場經(jīng)濟體制的基礎。在堅持農村土地集體所有的前提下，依法賦予和保障農民的土地承包經(jīng)營權，既是健全社會主義市場經(jīng)濟體制的重要內容，也是發(fā)展農村市場經(jīng)濟的基礎。開展土地承包經(jīng)營權登記試點，進一步探索依法確認農民對承包土地的占有、使用、收益權利的有效途徑和辦法，明晰土地承包經(jīng)營權歸屬，強化物權登記管理，將為健全農村市場經(jīng)濟體制提供強有力的物權保障。

二是鞏固農村基本經(jīng)營制度的客觀需要。鞏固農村基本經(jīng)營制度，關鍵是賦予農民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，核心是保持現(xiàn)有土地承包關系穩(wěn)定并長久不變。農村土地承包經(jīng)營權登記，是國家明確土地承包經(jīng)營權歸屬、保持現(xiàn)有土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的基本手段。開展土地承包經(jīng)營權登記試點，探索對土地承包經(jīng)營權的設立、變更、轉讓和滅失等進行登記管理，建立健全土地承包經(jīng)營權登記簿，把承包地塊、面積、空間位置和權屬證書全面落實到戶，強化承包農戶的市場主體地位和家庭承包經(jīng)營的基礎地位，將為鞏固農村基本經(jīng)營制度提供強有力的制度保障。

三是維護農民土地承包合法權益的根本要求。承包地是農民最基本的生產資料和最可靠的生活保障，土地承包經(jīng)營權是農民最重要的財產權利和物質利益。在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化深入推進的過程中，要防止侵害農民土地承包權益現(xiàn)象發(fā)生，避免給農村社會和諧穩(wěn)定帶來不利影響。土地承包經(jīng)營權登記是明確土地承包經(jīng)營權歸屬、定分止爭的根本措施；土地承包經(jīng)營權登記文件是調處土地承包經(jīng)營糾紛的關鍵證據(jù)。開展土地承包經(jīng)營權登記試點，將為解決農村土地承包經(jīng)營糾紛、維護農民土地承包合法權益提供強有力的依據(jù)。

四是解決農村土地承包現(xiàn)實問題的緊迫需要。現(xiàn)有土地承包關系是在一輪承包基礎上延包形成的，加上承包期內農村依傳統(tǒng)習慣調整承包地和經(jīng)濟建設征占用承包地等，原確認的土地承包狀況與實際土地承包情況存在一定誤差。同時，受當時農民負擔重等因素影響，還有少部分農民沒有獲得承包地或者被違法收回了承包地，少數(shù)城郊和征占地頻繁的地方農民承包土地的權利沒有落實。這些問題不解決，既影響國家土地承包確權頒證的權威，又給穩(wěn)定現(xiàn)有農村土地承包關系并長久不變帶來不利影響，迫切需要通過土地承包經(jīng)營權登記把農民承包土地的各項權利落實到戶。開展土地承包經(jīng)營權登記試點，將為妥善解決農村土地承包現(xiàn)實問題提供必要的實踐經(jīng)驗。

二、開展農村土地承包經(jīng)營權登記試點工作的指導思想、主要任務和基本原則

指導思想。認真貫徹黨的十七屆三中、四中和五中全會精神，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持和完善農村基本經(jīng)營制度，保持現(xiàn)有農村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，探索完善農村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證制度，依法賦予農民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，為促進農業(yè)現(xiàn)代化和農村和諧穩(wěn)定提供體制保障。

主要任務。嚴格執(zhí)行農村土地承包法律政策，在農村集體土地所有權登記發(fā)證的基礎上，進一步完善耕地和“四荒地”等農村土地承包確權登記頒證工作，以現(xiàn)有土地承包合同、權屬證書和集體土地所有權確權登記成果為依據(jù)，查清承包地塊的面積和空間位置，建立健全土地承包經(jīng)營權登記簿，妥善解決承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，把承包地塊、面積、合同、權屬證書全面落實到戶，依法賦予農民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權。

基本原則。一是保持穩(wěn)定。在保持現(xiàn)有土地承包關系穩(wěn)定的前提下開展土地承包經(jīng)營權登記試點，以已經(jīng)簽訂的土地承包合同和已經(jīng)頒發(fā)的土地承包經(jīng)營權證書為基礎，嚴禁借機違法調整和收回農民承包地。二是依法規(guī)范。嚴格執(zhí)行《物權法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》等有關土地承包經(jīng)營權登記的規(guī)定，參照《農村土地承包經(jīng)營權證管理辦法》規(guī)定的登記內容和程序開展土地承包經(jīng)營權登記。三是民主協(xié)商。充分動員農民群眾積極參與試點，試點中的重大事項均應經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員民主討論決定，不得強行推動。四是因地制宜。根據(jù)試點地方的土地承包實際，缺什么補什么，完善確權登記頒證工作，妥善解決遺留問題。五是地方負責。試點工作實行部省統(tǒng)籌安排，縣級組織實施，強化部門協(xié)作，形成整體合力，確保試點任務順利完成。

三、開展農村土地承包經(jīng)營權登記試點工作的主要內容

（一）開展土地承包檔案清理。按照《農業(yè)部、國家檔案局關于加強農村土地承包檔案管理工作的意見》，全面組織清理土地承包檔案，著重解決土地承包方案、承包合同、承包臺賬種類不齊全、管理不規(guī)范等問題。嚴格執(zhí)行土地承包檔案管理規(guī)定，實行分級管理、集中保管的原則。建立健全整理立卷、分類歸檔、安全保管、公開查閱等制度。不具備保管條件的，要移交到具備條件的農村土地承包管理部門或者檔案管理部門集中保管。

（二）查清承包地塊面積和空間位置。準確把握土地承包經(jīng)營權登記試點的關鍵環(huán)節(jié)，著重查清承包地塊的面積和空間位置。在對土地承包情況進行摸底調查的基礎上，以第二次全國土地調查成果為基礎，以已簽訂的土地承包合同、發(fā)放的土地承包經(jīng)營權證書和集體土地所有權確權登記成果為依據(jù)，因地制宜開展土地承包經(jīng)營權權屬調查勘測，進一步查清承包地塊面積、四至和空間位置。對與現(xiàn)有土地承包檔案記載的土地承包狀況有較大誤差且農民群眾要求實測的，要以第二次全國土地調查成果為基礎，采取科學簡便的方式測量查實。查清承包地塊面積和空間位置，首要的是群眾認可，并盡可能準確。實測結果經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村公示確認后，作為確認、變更、解除土地承包合同以及確認、變更、注銷土地承包經(jīng)營權的依據(jù)。

（三）建立健全土地承包經(jīng)營權登記簿。縣級人民政府農村土地承包管理部門要依據(jù)《農村土地承包經(jīng)營權證管理辦法》建立土地承包經(jīng)營權登記簿。已建立登記簿的，要結合試點工作進一步健全，充實完善承包地塊的面積、四至、地類和空間位置。未建立的，要在現(xiàn)有土地承包合同、證書的基礎上，結合經(jīng)依法確認的承包地塊、面積和空間位置等登記信息，抓緊建立。按照不動產統(tǒng)一登記的原則，進一步探索完善土地承包經(jīng)營權登記簿。有條件的地方，農村土地承包管理部門可以根據(jù)國土資源部門提供的基本農田有關信息，探索將基本農田落實到戶并標注到土地承包經(jīng)營權證書上。抓緊研發(fā)農村土地承包經(jīng)營權登記管理系統(tǒng)，將登記信息錄入到計算機，實行信息化管理。土地承包經(jīng)營權登記信息資料實行有關部門共享。

（四）開展土地承包經(jīng)營權變更、注銷登記。在建立健全土地承包經(jīng)營權登記簿的基礎上，適時開展土地承包合同變更、解除和土地承包經(jīng)營權變更、注銷等工作，并對土地承包經(jīng)營權證書進行完善，變更或者補換發(fā)土地承包經(jīng)營權證書。承包期內，因下列情形導致土地承包經(jīng)營權發(fā)生變動或者滅失，根據(jù)當事人申請，縣（區(qū)、市）農村土地承包管理部門依法辦理變更、注銷登記，并記載于土地承包經(jīng)營權登記簿：一是因集體土地所有權變化的；二是因承包地被征占用導致承包地塊或者面積發(fā)生變化的；三是因承包農戶分戶等導致土地承包經(jīng)營權分割的；四是因土地承包經(jīng)營權采取轉讓、互換方式流轉的；五是因結婚等原因導致土地承包經(jīng)營權合并的；六是承包地塊、面積與實際不符的；七是承包地滅失或者承包農戶消亡的；八是承包地被發(fā)包方依法調整或者收回的；九是其他需要依法變更、注銷的情形。試點期間，凡申請登記，變更、注銷土地承包經(jīng)營權的，縣（區(qū)、市）農村土地承包管理部門應當對涉及的每宗承包地塊實測確認，并向申請方提供書面證明。

（五）對其他承包方式開展確權登記頒證。采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農村土地的，當事人申請土地承包經(jīng)營權登記，按照《農村土地承包經(jīng)營權證管理辦法》有關規(guī)定辦理登記。經(jīng)縣（區(qū)、市）農村土地承包管理部門審核，符合登記有關規(guī)定的，報請同級人民政府依法頒發(fā)農村土地承包經(jīng)營權證書予以確認。

（六）做好土地承包經(jīng)營權登記資料歸檔。要在檔案管理部門的支持和指導下，做好土地承包經(jīng)營權登記文件資料的歸檔工作。農村土地承包經(jīng)營權登記檔案由土地承包經(jīng)營權登記機關負責集中保管，并依法按期移交同級國家綜合檔案館。不具備保管條件的，可提前移交。

四、開展農村土地承包經(jīng)營權登記試點工作的有關要求

（一）切實加強組織領導。農業(yè)部會同財政部、國土資源部、中農辦、國務院法制辦、國家檔案局成立全國農村土地承包經(jīng)營權登記試點工作領導小組，按照各自職責統(tǒng)籌指導登記試點工作，辦公室設在農業(yè)部農村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司。省級人民政府農業(yè)部門要牽頭成立相應的試點工作指導小組，制定工作方案，明確部門分工，加強工作指導和情況交流，科學調度，支持和幫助試點單位解決遇到的困難和問題。試點縣（區(qū)、市）成立以政府主要領導為組長的試點工作領導小組，負責組織實施登記試點；農村土地承包管理部門承擔領導小組的日常工作，負責編制實施方案，分解任務，落實責任，明確進度，定期檢查，抓好落實。

（二）科學選擇試點范圍。各省（自治區(qū)、直轄市）要根據(jù)各地實際，選擇1—3個代表性強、領導重視、土地承包管理機構健全、工作扎實的縣（市、區(qū)）開展農村土地承包經(jīng)營權登記試點。可在若干鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村開展先行試驗，再擴展到全縣（區(qū)、市）域。試點工作進度由各地統(tǒng)籌安排，2012年前完成。

（三）準確把握政策界限。嚴格執(zhí)行農村土地承包法律政策規(guī)定，在現(xiàn)有土地承包合同、證書和集體土地所有權確權登記成果的基礎上，開展土地承包經(jīng)營權登記試點。對實測面積，經(jīng)公示后據(jù)實登記，作為確權變更依據(jù)。實測面積不與按延包面積確定的農業(yè)補貼基數(shù)掛鉤，不與農民承擔費用、勞務標準掛鉤，嚴禁借機增加農民負擔。對延包不完善、權利不落實和管理工作不規(guī)范的，予以依法糾正。對存在爭議和糾紛的，先依法解決，再予以登記確權。

（四）妥善解決突出問題。對試點工作中遇到的問題按照保持穩(wěn)定、尊重歷史、照顧現(xiàn)實、分類處置的原則依法妥善解決。要組織力量對土地承包問題進行摸底排查，妥善解決可能影響登記工作順利開展的突出問題。法律政策有明確規(guī)定的，要嚴格執(zhí)行；沒有明確規(guī)定的，要依照法律政策基本精神，結合當?shù)貙嶋H作出具體規(guī)定。要引導當事人依法理性地反映和解決土地承包經(jīng)營糾紛，通過協(xié)商、調解、仲裁和訴訟等渠道妥善化解。

（五）落實工作經(jīng)費保障。農村土地承包經(jīng)營權登記試點工作不得向農民收取費用。國土資源部門免費提供第二次全國土地調查成果用于土地承包經(jīng)營權確權登記。為保障土地承包經(jīng)營權登記試點工作順利進行，按照中央要求，登記試點工作經(jīng)費以地方為主納入財政預算予以保障。對于財力薄弱縣（區(qū)、市）保障試點經(jīng)費存在缺口的，可由地方政府通過上級財政安排的轉移支付統(tǒng)籌解決。

各地于2011年3月底前，將制定的農村土地承包經(jīng)營權登記試點工作方案報全國農村土地承包經(jīng)營權登記試點工作領導小組辦公室；2012年底前，將本地區(qū)開展農村土地承包經(jīng)營權登記試點工作總結報送全國農村土地承包經(jīng)營權登記試點工作領導小組。試點工作啟動后，每季度末書面向全國登記試點工作領導小組辦公室報送一次情況，試點中遇到的重大問題隨時報告。