Law-lib.com 2020-10-20 8:31:56 最高人民法院
規(guī)范選任管理提升參審質(zhì)效
推動人民陪審員工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)
——最高人民法院政治部、司法部人民參與和促進(jìn)法治局負(fù)責(zé)人就人民陪審員法實施兩周年工作情況及《〈人民陪審員法〉實施中若干問題的答復(fù)》重點內(nèi)容答記者問
1.問：人民陪審員法規(guī)定由司法行政機關(guān)牽頭負(fù)責(zé)選任工作。據(jù)了解，目前全國各地均完成了第一批人民陪審員的選任。請介紹一下選任工作的開展情況，以及新選任后的人民陪審員隊伍有哪些變化？
答：人民陪審員選任工作，是建設(shè)一支素質(zhì)優(yōu)良、代表廣泛、群眾基礎(chǔ)扎實的人民陪審員隊伍的重要基礎(chǔ)。兩年來，各級司法行政機關(guān)認(rèn)真貫徹落實人民陪審員法和《陪審選任辦法》，積極會同人民法院、公安機關(guān)嚴(yán)格落實選任工作新機制，擴大人民陪審員選任范圍，規(guī)范人民陪審員選任程序，采取有效措施，認(rèn)真落實隨機抽選規(guī)定，嚴(yán)格開展資格審查，組織好個人申請和組織推薦，更多社會閱歷豐富、熟悉社情民意的普通群眾加入到了人民陪審員隊伍，有效擴大了司法領(lǐng)域的人民民主。新選任后的人民陪審員隊伍主要呈現(xiàn)以下變化：一是隨機抽選成為主要來源。各地嚴(yán)格落實人民陪審員選任“兩個隨機”，從當(dāng)?shù)爻Ｗ【用衩麊沃须S機抽選產(chǎn)生人民陪審員候選人，從通過資格審查的人民陪審員候選人中隨機抽選正式人民陪審員，實現(xiàn)了選任理念由“方便”“好用”向“廣泛”“隨機”轉(zhuǎn)變，使更多普通公民有機會成為人民陪審員。二是個人申請和組織推薦更加有的放矢。各地嚴(yán)格執(zhí)行個人申請和組織推薦不超過人民陪審員名額數(shù)五分之一的規(guī)定，結(jié)合工作實際，廣泛動員不同專業(yè)、行業(yè)的人員、單位和基層組織參與到人民陪審員選任工作中來，用足用好個人申請和組織推薦，進(jìn)一步滿足審判工作需要。如廣西、貴州、云南、青海、新疆等地結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，從各少數(shù)民族選任一定數(shù)量的人民陪審員，有效補充了雙語審判力量。三是廣泛性和代表性進(jìn)一步增強。目前，人民陪審員隊伍中男性占54.6%、女性占45.4%，平均年齡45歲；研究生以上學(xué)歷3.2%，高中以上研究生以下學(xué)歷87.4%，高中以下文化程度9.4%，人民陪審員隊伍進(jìn)一步壯大，來源更加廣泛，人民群眾參與司法、監(jiān)督司法的積極性進(jìn)一步提升。
截至2020年6月底，各地均根據(jù)新法要求完成了第一批人民陪審員選任，同時對不符合新法要求的人民陪審員，依法提請免除職務(wù)，實現(xiàn)了人員“有進(jìn)有出”。今年初開始，部分地區(qū)已經(jīng)開展第二批選任工作，并結(jié)合新冠疫情防控新要求，及時主動調(diào)整選任思路和方法，采取線上報名、線上審查等方式，保證了選任工作順利推進(jìn)。
2.問：人民陪審員法的宗旨是保障公民依法參加審判活動，充分發(fā)揮人民陪審員實質(zhì)參審作用。請問過去兩年，在提升人民陪審員參審質(zhì)效、發(fā)揮參審作用方面，人民法院都做了哪些工作？
答：人民陪審員制度的功能價值能否得到實現(xiàn)，關(guān)鍵在于人民陪審員的參審作用能否充分發(fā)揮。過去兩年，各地法院認(rèn)真貫徹人民陪審員法及司法解釋相關(guān)規(guī)定，注重用制度保障人民陪審員參審權(quán)利，充分發(fā)揮人民陪審員懂民情、知民意的優(yōu)勢，與法官專業(yè)化、職業(yè)化形成優(yōu)勢互補，著力解決“陪而不審”“審而不議”的痼疾，有效發(fā)揮了人民陪審員的實質(zhì)參審作用。一是合理細(xì)化參審案件范圍。各地準(zhǔn)確把握人民陪審員法及相關(guān)司法解釋規(guī)定的參審案件范圍，不再片面追求陪審率，避免陪審制度混用和司法資源的浪費。二是組成七人合議庭審理社會影響重大案件。各地準(zhǔn)確把握人民陪審員法精神，對刑事重罪、公益訴訟等社會影響重大的案件，適用三名法官和四名人民陪審員組成的七人合議庭審理，充分發(fā)揮人民陪審員熟悉社情民意、長于事實認(rèn)定的優(yōu)勢。三是探索建立問題清單制度，引導(dǎo)人民陪審員深度參審。各地建立健全庭前閱卷、法官指引、獨立發(fā)表意見等保障機制，著力保障人民陪審員參審職權(quán)。根據(jù)《陪審司法解釋》規(guī)定，在七人合議庭中探索制作事實認(rèn)定問題清單，引導(dǎo)人民陪審員有針對性進(jìn)行調(diào)查、發(fā)問、評議，切實發(fā)揮人民陪審員實質(zhì)參審作用。四是健全隨機抽取機制，確保人民陪審員均衡參審。各地通過開發(fā)隨機抽取軟件，建立錯時參審機制等，積極落實個案隨機抽取，著力解決“陪審專業(yè)戶”現(xiàn)象。各地在落實隨機抽取的同時兼顧案件特殊需求，開展有針對性的隨機抽取，既保證了參審的均衡性，又充分發(fā)揮了人民陪審員優(yōu)勢特長。人民陪審員法實施兩年來，全國各地法院人民陪審員共參審各類案件659.4萬余件，包括一批涉及群體利益、社會公共利益，人民群眾廣泛關(guān)注，社會影響重大的案件，取得了良好法律效果和社會效果，得到人民群眾的廣泛認(rèn)可。
3.問：人民陪審員法實施兩周年之際，最高人民法院、司法部發(fā)布《〈中華人民共和國人民陪審員法〉實施中若干問題的答復(fù)》，專門就人民陪審員工作的一些具體問題作出規(guī)定，請介紹一下起草的背景和重要意義？
答：2018年4月27日，人民陪審員法正式頒布施行。隨后，最高人民法院單獨或聯(lián)合司法部出臺了《陪審選任辦法》《陪審工作辦法》和《陪審司法解釋》。在人民陪審員法和配套規(guī)范性文件實施過程中，地方陸續(xù)就有關(guān)問題進(jìn)行請示，主要集中在選任、案件參審以及管理等方面。部分問題涉及到2005年《選任答復(fù)》規(guī)定，如法官離任后能否擔(dān)任陪審員，也有部分是新問題，如人民陪審員是否可以參加執(zhí)行工作等，同時我們在工作中也發(fā)現(xiàn)，有一些地方的做法亟需糾正，如設(shè)定陪審率的考核指標(biāo)，為人民陪審員配發(fā)統(tǒng)一制服等。
對上述問題，有必要對反映較為集中的問題進(jìn)行系統(tǒng)答復(fù)，以加強指導(dǎo)，規(guī)范工作。去年12月，最高人民法院和司法部啟動了調(diào)研工作，今年3月，我們系統(tǒng)梳理實踐中存在的問題，結(jié)合地方法院意見建議，適當(dāng)吸收、調(diào)整了2005年《選任答復(fù)》相關(guān)內(nèi)容，形成了《〈中華人民共和國人民陪審員法〉實施中若干問題的答復(fù)》征求意見稿。5月底，經(jīng)廣泛征求意見，各方面普遍認(rèn)為《答復(fù)（稿）》具有較強的操作性，已較為成熟。我們在認(rèn)真梳理并充分吸收各方反饋意見的基礎(chǔ)上，對《答復(fù)（稿）》作了進(jìn)一步修改完善。按照工作安排，《答復(fù)》由最高人民法院和司法部完成會簽后，于8月11日正式印發(fā)。
《答復(fù)》是貫徹落實人民陪審員法的重要配套性文件，以人民陪審員法及配套規(guī)范性文件為依據(jù)，充分體現(xiàn)中國特色人民陪審員制度的功能定位，堅持以問題為導(dǎo)向，突出可操作性，對于規(guī)范人民陪審員選任，提升人民陪審員參審質(zhì)效和司法公信力具有十分重要的意義。
4.從人民陪審員制度改革試點到人民陪審員法立法，再到《陪審司法解釋》，一直在強調(diào)人民陪審員的職責(zé)定位是參與審判。現(xiàn)實中，一些地方過于強調(diào)人民陪審員調(diào)解優(yōu)勢，一些地方讓人民陪審員參與到執(zhí)行、送達(dá)等工作。《答復(fù)》在這方面有沒有進(jìn)行回應(yīng)？
答：從調(diào)研情況看，個別地方把“人民陪審員”當(dāng)成“人民調(diào)解員”，有的地方讓人民陪審員參與執(zhí)行、送達(dá)、化解信訪、執(zhí)紀(jì)、監(jiān)督、法治宣傳等多項工作。今天，我們再次強調(diào)，人民陪審員履行的是法定審判職責(zé)，不具有送達(dá)、執(zhí)行、接訪等業(yè)外職能，人民陪審員法的宗旨是保障公民依法參加審判活動，上述做法不僅與人民陪審員制度的設(shè)計初衷相違背，還損害了人民陪審員制度的公信力和嚴(yán)肅性。在《答復(fù)》起草過程中，有意見提出人民陪審員可以參加案件執(zhí)行實施工作和執(zhí)行異議案件的處理，我們認(rèn)為，人民陪審員不應(yīng)參加案件執(zhí)行工作。主要考慮如下：第一，從職能職權(quán)來看，人民陪審員法明確規(guī)定人民陪審員的法定職責(zé)是參加第一審案件審判，執(zhí)行不屬于第一審案件審判活動。文書送達(dá)、庭審記錄、案件執(zhí)行等都不是人民陪審員的法定職責(zé)。第二，從履職具體方式來看，人民陪審員是通過開庭和合議履行職責(zé)，而非書面審查和聽證。《陪審司法解釋》明確規(guī)定人民陪審員不參加“不需要開庭審理的案件”，執(zhí)行實施和執(zhí)行異議審查中，人民法院組成合議庭實行書面審查或者聽證，不能等同于開庭審理第一審案件。第三，并非組成合議庭的案件均可適用人民陪審員制度。為充分發(fā)揮人民陪審員實質(zhì)參審作用，更要嚴(yán)格按照人民陪審員法及司法解釋的規(guī)定確定參審案件范圍。第四，在設(shè)定參審數(shù)上限的前提下，不宜隨意擴大參審范圍。《陪審司法解釋》明確人民陪審員年度參審上限一般不超過30件，這是破除“駐庭陪審”現(xiàn)象的有力抓手，有利于法院把有限的資源用到真正能發(fā)揮陪審員作用的案件上。另外，需要明確傳達(dá)一種認(rèn)識，即人民陪審員不是解決“人案矛盾”的手段。
5.問：《答復(fù)》中涉及人民陪審員選任工作的問答有8條，具體介紹一下都從哪些方面對選任工作進(jìn)行了補充和完善？
答：剛才介紹到，經(jīng)過兩年的實踐，在各級司法行政機關(guān)、人民法院、公安機關(guān)的共同努力下，人民陪審員選任工作取得了突出成效。但與此同時，在工作過程中，各地對一些具體問題把握不準(zhǔn)，一定程度上影響了選任工作質(zhì)效。例如，被納入失信被執(zhí)行人名單的，不得擔(dān)任人民陪審員，是永久不得還是有期限，實踐中有不同認(rèn)識。還比如《陪審選任辦法》規(guī)定“公民擔(dān)任人民陪審員不得超過兩次”，具體是否包括不同轄區(qū)任命等情形。對這些反映較集中的問題，我們加強調(diào)查研究，認(rèn)真總結(jié)各地經(jīng)驗做法，在《答復(fù)》中對選任工作進(jìn)行了如下補充和完善：第一，進(jìn)一步明確禁止擔(dān)任人民陪審員的人員范圍。一是明確了禁止擔(dān)任陪審員的范圍包括編制外人員；二是明確勞動爭議仲裁委員會仲裁員不能擔(dān)任陪審員；三是細(xì)化規(guī)定公民被納入失信被執(zhí)行人名單期間，不得擔(dān)任人民陪審員。人民法院撤銷或者刪除失信信息后，公民符合法定條件的，可以擔(dān)任人民陪審員。另外，《答復(fù)》第3條至第5條沿用了2005年《選任答復(fù)》第4條至第6條關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團(tuán)成員和人大常委會工作人員，以及人大常委會組成人員等人員離任后能否擔(dān)任人民陪審員的規(guī)定，并根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定修改了部分表述。第二，細(xì)化了人民陪審員連任問題。法律規(guī)定人民陪審員任期五年，“一般不得連任”，《陪審選任辦法》進(jìn)一步明確規(guī)定“公民擔(dān)任人民陪審員不得超過兩次”。實踐中，對于在人民陪審員法實施前任命和在不同轄區(qū)任命的情形，是否計入“兩次”的問題認(rèn)識不統(tǒng)一。《答復(fù)》第8條將任職次數(shù)限制明確涵蓋到人民陪審員法實施前任命，以及在不同法院任職的情形，讓更多的公民有機會參與到司法事務(wù)中來。第三，明確了關(guān)于兵團(tuán)法院人民陪審員選任問題。根據(jù)人民陪審員法及《陪審選任辦法》，結(jié)合兵團(tuán)工作實際，整合吸收2005年《選任答復(fù)》和2019年司法部《關(guān)于新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)司法局人民陪審員選任機構(gòu)問題的批復(fù)》，進(jìn)一步明確了相應(yīng)情況下選任機構(gòu)、名額確定、任命問題。
下一步，我們將以《答復(fù)》的出臺為契機，指導(dǎo)各地司法行政機關(guān)進(jìn)一步加強與人民法院及相關(guān)部門的協(xié)作配合，完善工作機制、抓好具體組織實施，切實落實好人民陪審員法和相關(guān)規(guī)定，充分發(fā)揮司法行政職能作用，共同推進(jìn)人民陪審員選任常態(tài)化開展，加大普法宣傳，推動形成人民群眾理解支持、積極參與的良好局面。
6.問：除法律另有規(guī)定外，人民陪審員同法官有同等權(quán)利，那么陪審員是否也應(yīng)參照《法官法》實行任職回避？比如，有的陪審員配偶、父母、子女從事律師職業(yè)，在陪審員任職地區(qū)法院進(jìn)行訴訟活動的，這種情況如何約束？
答：人民陪審員法規(guī)定“人民陪審員的回避，適用審判人員回避的法律規(guī)定”。結(jié)合人民陪審員的職責(zé)定位，實際上是訴訟回避的要求。在人民陪審員法實施以后，有意見提出，人民陪審員依法履職期間，同法官享受同等權(quán)利，如其配偶、父母、子女從事律師職業(yè)，如可在其所任職法院代理訴訟案件，將在一定程度上影響司法公正，建議人民陪審員也適用法官任職回避的規(guī)定；也有意見提出，人民陪審員一般不適用法官任職回避的規(guī)定，但特殊情況除外，如可能在同一審判組織成員中出現(xiàn)近親屬的情況。
我們認(rèn)為，法官任職回避與三大訴訟法規(guī)定的回避是兩種不同的制度，訴訟法規(guī)定的回避著眼于審判活動，任職回避是對執(zhí)業(yè)權(quán)利的一種限制。關(guān)于人民陪審員是否適用法官任職回避的規(guī)定，一方面，人民陪審員與職業(yè)法官有所區(qū)別，陪審員僅在參加案件審判時具有審判權(quán)，并非一項職業(yè)，與職業(yè)法官不同；另一方面，人民陪審員主要是隨機抽選產(chǎn)生，其配偶親屬系律師等情形并不占主體，且參審案件也是隨機抽取，并有參審數(shù)上限，從這個角度看可以不適用任職回避規(guī)定。綜上，考慮到二者性質(zhì)不同，采取個案訴訟回避的方式可以解決實踐中此類問題，《答復(fù)》明確規(guī)定，人民陪審員適用民事、刑事、行政訴訟法中訴訟回避的規(guī)定，不適用《法官法》中法官任職回避的規(guī)定。
7.《答復(fù)》對于規(guī)范人民陪審員選任、提高人民陪審員參審質(zhì)效和提升司法公信力，具有十分重要的意義。下一步，最高人民法院和司法部在人民陪審員法貫徹落實上還有哪些部署？
答：兩年來，各級人民法院和司法行政機關(guān)從制度體系建設(shè)、總體部署和具體推進(jìn)全方位入手，人民陪審員選任、培訓(xùn)、參審、管理保障等各方面工作均取得明顯進(jìn)展，人民陪審員參審質(zhì)效、隊伍素質(zhì)逐步提高，司法公信力和群眾獲得感不斷增強，但也面臨不少困難和問題。黨的十九屆四中全會對人民法院加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度、推進(jìn)審判體系和審判能力現(xiàn)代化提出了更高要求。下一步，人民法院和司法行政機關(guān)將在各級人大及其常委會的有力監(jiān)督和指導(dǎo)下，立足職能，把實施人民陪審員制度作為堅持群眾路線、擴大司法民主、確保司法公正的重要工作抓實抓好。一是強化協(xié)同配合，進(jìn)一步提升人民陪審員選任工作質(zhì)效。健全完善司法行政機關(guān)與人民法院、公安機關(guān)的良好協(xié)作機制，針對部分地區(qū)選任工作出現(xiàn)的問題，深入分析查找原因，有針對性地改進(jìn)工作方式，提高選任工作質(zhì)效。細(xì)化人民陪審員選任的資格條件和背景審查。指導(dǎo)和鼓勵各地司法行政機關(guān)、人民法院積極發(fā)揮主觀能動性，加強溝通磨合，在法律框架內(nèi)探索具有地區(qū)特色的選任方法。二是優(yōu)化參審機制，進(jìn)一步發(fā)揮人民陪審員參審作用。指導(dǎo)各地法院進(jìn)一步完善庭前閱卷、法官指引、評議案件等機制。認(rèn)真總結(jié)疫情防控常態(tài)化形勢下的“云陪審”等經(jīng)驗做法，不斷優(yōu)化人民陪審員參審模式，著力解決工陪矛盾。三是健全管理機制，進(jìn)一步實現(xiàn)培訓(xùn)、考核、獎懲工作精細(xì)化發(fā)展。各地要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步明確人民陪審員工作的管理部門和具體職責(zé)，加大信息化建設(shè)力度，提升管理水平。進(jìn)一步優(yōu)化完善現(xiàn)有陪審管理系統(tǒng)相關(guān)功能，提高系統(tǒng)適用性。加大培訓(xùn)力度，指導(dǎo)各地法院因地制宜、因人施策，會同司法行政機關(guān)分層分級分類對法官、書記員、人民陪審員等進(jìn)行培訓(xùn)。鼓勵各地結(jié)合疫情防控常態(tài)化采取同步視頻、網(wǎng)絡(luò)課件等方式開展培訓(xùn)。協(xié)調(diào)財政部抓緊研究出臺經(jīng)費管理辦法，落實人民陪審員法對參審對象和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。四是擴大學(xué)習(xí)宣傳，進(jìn)一步凝聚人民陪審員工作強大合力。加強基層宣傳教育，推動將人民陪審員制度納入“八五”普法宣傳，通過印發(fā)普法教育手冊，出版法律和配套文件簡明釋義等，進(jìn)一步擴大制度群眾基礎(chǔ)。認(rèn)真做好《答復(fù)》的宣傳解讀工作。在法治日報、人民法院報等開辟人民陪審員專欄。對“人民陪審”微信公眾號進(jìn)行更新改版，以人民群眾喜聞樂見的形式，傳遞人民陪審員制度的價值理念。指導(dǎo)地方各級法院、司法行政機關(guān)建立健全常態(tài)宣傳機制，共享資源信息，凝聚宣傳合力，共同營造陪審工作良好氛圍。
日期：2020-10-20 8:31:56 | 關(guān)閉 |
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