Law-lib.com 2020-8-5 16:42:56 正義網
剛性檢察建議助力提升社會治理效能
—— 最高檢法律政策研究室負責人等就2019年度全國檢察機關社會治理類優秀檢察建議答記者問
8月5日,最高人民檢察院發布了2019年度全國檢察機關社會治理類優秀檢察建議評選結果。受表彰的12個檢察建議經歷了怎樣的評選過程?為什么檢察建議工作愈加被重視?被建議單位又是如何看待檢察建議的?針對媒體關切,最高檢法律政策研究室主任高景峰以及相關檢察院、被建議單位有關負責人回答了記者提問。
記者:2019年度全國檢察機關社會治理類優秀檢察建議是在什么背景下評選的?具體的評價標準是什么?
高景峰:2018年以來,為適應人民檢察院組織法賦予檢察建議的新功能和新要求,最高檢黨組對加強和改進檢察建議工作作出一系列謀劃部署,并出臺了《人民檢察院檢察建議工作規定》(以下簡稱《規定》)和《人民檢察院檢察建議督促落實統管工作辦法》(以下簡稱《辦法》),對檢察建議工作作出全面規范。《規定》施行一年以來,各級檢察機關深刻把握新時代檢察工作的新定位,大力更新法律監督理念,不斷加強和規范檢察建議工作,取得了積極的成效。其中,社會治理類檢察建議在推動改進社會治理工作,提升社會治理水平,推進國家治理體系和治理能力現代化方面發揮了積極作用。為充分發揮優秀典型檢察建議的示范作用,最高檢對2019年全國檢察機關社會治理類優秀檢察建議進行了評選。
具體評價標準主要有以下幾個方面:
一是形式規范,質量上乘。優秀檢察建議書應當文書格式規范、文字簡練嚴謹,說理充分。在辦理中開展調查核實深入扎實,指出的問題精準有針對性,提出的建議有法可循、切實可行,在質量上“做成剛性”。
二是聚焦中心,服務大局。優秀檢察建議書應當聚焦黨和國家大局,立足檢察機關法律監督職能,在服務保障完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化上貢獻檢察智慧。
三是履職盡責,效果良好。優秀檢察建議書需得到被建議單位的回復和采納,或推動相關部門系統整改,或化解長期累積的問題和矛盾,或促進相關規范性文件的出臺,以實現“辦理一案,教育一片,治理一方”的良好社會效果。
四是持續發力,久久為功。優秀檢察建議書的制發單位應高度重視檢察建議書發出前的溝通交流和發出后的跟蹤了解和督促落實,在依法履行監督職責的同時又能秉持“雙贏多贏共贏”理念,與被建議單位加強互動,在支持幫助被建議單位開展落實工作上下功夫、求實效,切實把檢察建議“做到剛性”。
記者:為什么檢察建議工作愈加被重視?它在推進國家治理體系和治理能力現代化方面起發揮著怎樣的作用?
高景峰:檢察建議是人民檢察院履行法律監督職責的重要方式。依據《規定》,檢察建議分為五類,各有側重,在推進社會治理,維護司法公正,促進依法行政,預防和減少違法犯罪,保護國家利益和社會公共利益,維護個人和組織合法權益,保障法律統一正確實施等方面發揮著促進作用,從而實現法律監督工作政治效果、社會效果和法律效果的有機統一。
在推動提升社會治理水平方面,檢察機關在依法打擊各類犯罪、維護社會穩定的同時,深入挖掘個案中的共性問題,發現并選取那些具有典型意義,在監管、執法、社會治理理念方面有糾偏、創新、進步、引領價值的問題,通過提出檢察建議促進解決一個方面、一個領域、一個時期監管執法、社會治理工作機制和導向問題,發揮對同類問題的督促指導作用,既促進被建議單位堵漏建制、提高治理能力,又達到警示一片、教育社會面的良好效果,從而提升社會治理的法治化水平。
在規范司法行為,維護司法公正方面,檢察機關依法履行訴訟監督職責,針對人民法院確有錯誤的生效判決、裁定和損害國家利益、社會公共利益的調解書,依法提出再審檢察建議,督促人民法院啟動再審、糾正確有錯誤的生效裁判和調解書;針對公安司法機關在偵查、審判、執行活動中的違法行為及時提出檢察建議,督促公安司法機關及時糾正違法,維護司法公正。
在促進依法行政、嚴格執法方面,檢察機關針對履行職責中發現的行政機關違法行使職權或者不作為的情況,通過檢察建議督促行政機關依法履行職責,增強行政機關履職糾錯的主動性積極性,促進依法行政,推進法治政府建設,實現法律監督的雙贏多贏共贏。
在預防和減少違法犯罪方面,檢察機關通過辦案及時發現相關單位在預防違法犯罪的制度和管理方面存在的漏洞和隱患,經過深入分析論證,提出對策建議,促進相關部門完善制度、彌補漏洞、消除隱患,督促行業主管部門加強和改進管理監督工作,從而預防和減少違法犯罪行為的發生。
在保護國家利益和社會公共利益方面,檢察機關依法履行公益訴訟職能,針對生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的情況,及時提出公益訴訟檢察建議,督促行政機關依法履職,挽回國家損失,維護社會公共利益。
檢察機關通過運用檢察建議,在以上幾個方面發揮積極作用的同時,也有效地維護了個人和組織的合法權益,保障了國家法律的統一正確實施,從而助力推進國家治理體系和治理能力的現代化。
記者:近年來,圍繞提升檢察建議的質效和剛性,最高檢采取了哪些措施?出臺了哪些制度保障?
高景峰:最高檢新一屆黨組對做好檢察建議工作高度重視,張軍檢察長多次強調要將檢察建議做到精準、規范,做成剛性、做到剛性。為指導全國檢察機關加強和規范檢察建議工作,最高檢采取了一系列舉措。
一是于2019年2月26日公布實施了修訂后的《規定》,進一步明確了檢察建議的性質、制發原則、類型和適用范圍等,對監督事項的調查核實和檢察建議書的制發程序、督促落實機制等進行了細化完善。
二是制定了《人民檢察院檢察建議法律文書格式樣本》,對常用的檢察建議法律文書格式進行統一規范,增強檢察建議的規范性。
三是制定出臺《最高人民檢察院關于檢察建議督促落實統管工作辦法》,要求各級檢察院檢察長親自抓檢察建議工作,并成立檢察建議落實工作分析督導小組,通過建立各部門分工負責與全院綜合協調督導相結合的制度機制,解決檢察建議落實中的問題,提升檢察建議落實效果,促進將檢察建議做到剛性。
四是按季通報全國檢察建議工作情況,對全國檢察建議相關數據進行分類統計分析,結合負面典型案例對存在的問題進行剖析,提出下一步工作意見,指導各地加強檢察建議工作的規范化、精準化,提升檢察建議的實效性。
五是對部分地區檢察建議工作進行檢查調研,精準了解檢察建議工作情況和問題,有針對性地提出改進工作的意見和措施,指導和促進當地檢察機關提升檢察建議工作水平。
六是對優秀檢察建議進行評選,評定了2019年全國檢察機關社會治理類優秀檢察建議,今后還將對其他類型檢察建議開展評選,以充分發揮典型案例的指導引領作用,促進檢察官制發和落實檢察建議能力的提升。
記者:請簡要介紹一下2019年以來全國檢察建議工作總體情況,還存在哪些問題,對此,最高檢還將進行哪些重要部署和規范指導工作?
高景峰:2019年1月至2020年6月,全國檢察機關共制發各類檢察建議277482份,已收到回復192939份,占69.53%;已收到的回復中被采納186544份,采納率為96.69%;另有10754份雖未按期回復,但經督查,被建議單位實際工作中已采納檢察建議。全國檢察機關積極運用檢察建議開展法律監督工作,在服務黨和國家大局,規范執法司法行為,增進民生福祉,推動社會治理水平提升等方面發揮了重要作用,取得了積極的工作成效。但也存在一些問題,主要有:
一是部分省份檢察建議類別存在失衡現象。有的省份某一類檢察建議占比過高,接近70%,有的省份某一類檢察建議占比又過低,不到1%。部分省份存在各類檢察建議混用的問題。
二是各地檢察建議發送部門差距過大,反映“四大檢察”存在不平衡的問題。從各省情況來看,公益訴訟部門發送檢察建議占比最大的省份與占比最小的省份相差近49個百分點;民事檢察部門發送占比最大的省份與占比最小的省份相差34個百分點;刑事檢察部門發送占比最大的省份與占比最小的省份相差近63個百分點;行政檢察部門發送占比最大的省份與占比最小的省份相差31個百分點。“四大檢察”部門發送檢察建議占比各地差距過大,很不平衡。
三是部分地區檢察建議回復情況有待改進。依據人民檢察院組織法第21條規定,對于檢察建議,有關單位應當及時將采納檢察建議的情況書面回復檢察院。2019年,全國檢察建議平均回復率為73.86%。回復率最高的為95.66%,回復率在80%-90%之間的有11個省份,在80%與70%之間的有11個省份,不足70%的有9個省份。部分省份檢察建議回復率較低,影響了檢察建議的嚴肅性和實際效果,也反映出督促落實工作做得仍不到位。
四是宣告送達有待進一步加強。宣告送達是《規定》明確的一種檢察建議書送達方式,通過在特定場所向被建議單位當面宣讀檢察建議書并進行示證、說理,同時邀請人大代表、政協委員或者特約檢察員、人民監督員等共同參與,更容易引起被建議單位及其上級單位重視,有利于促進被建議單位接受和采納檢察建議,但目前總體上適用比例過低,難以發揮其在保障檢察建議權威性和嚴肅性上的獨特優勢。
針對上述存在的問題,最高檢將從以下幾方面指導和督促地方檢察機關加以改進:
一是堅持定期實名通報制度和典型案例引導制度,注重優秀案例的示范作用和負面案例的警示作用,曝光一批追求數量而不注重質量效果的負面典型,同時加強有針對性的培訓,指導各地檢察機關不斷提升檢察建議的制發質量。
二是深入調研總結“四大檢察”不同業務制發檢察建議的規律和特點,指導各地檢察機關針對本地情況補齊業務短板,打造業務品牌,努力形成“四大檢察”、五類檢察建議以及各層級、各地區檢察院的相互促進、相互協調的平衡局面。
三是加強《人民檢察院檢察建議督促落實統管工作辦法》的貫徹落實。各地檢察機關要對逾期未回復的檢察建議逐件進行分析督導,有效推進檢察建議的落實。
四是指導各地積極開展宣告送達。對宣告送達實踐效果較好地方的經驗做法予以推廣,通過宣告送達的儀式感和莊重感,以及引入第三方的見證和監督,促進建議單位對檢察建議的接受和采納。
記者:能否請“江蘇省灌南縣檢察院就貨運APP監管問題向某科技有限公司制發檢察建議”的被建議單位負責人談一談對檢察機關檢察建議的感受?
張帆(某科技公司法務負責人):去年5月7日,灌南縣檢察院向我們公司送達了檢察建議書,給我們上了一堂很有意義的法治課,對于我們公司化解法律風險、提高業務監管能力起到了十分重要的作用。
一是提升了法治意識。檢察建議讓我們認識到公司經營中的管理漏洞和法律風險,一方面督促我們采取有效措施改進業務運營方式,另一方面也促使我們將普法宣傳作為企業責任。我們通過微信公眾號推送普法案例,并在APP論壇顯著頁面上線普法宣傳圖文、視頻等內容,進一步強化平臺用戶的安全法律意識,推動平臺貨物運輸安全管理。
二是化解了公司法律風險。我們公司一直致力于為物流行業提供高效的管車配貨服務,但是,新興行業在快速發展的同時,還存在法律和管理漏洞。在檢察機關的監督和幫助下,我們化危機為轉機,加強管理和審核,及時消除了公司運營中的法律風險。
三是促進了公司規范有序經營。我們按照檢察建議的要求進行了整改,在APP顯著位置發布公告,嚴禁用戶通過平臺運輸危險貨物和違禁品;開發了自動審核平臺用戶上傳的貨物照片功能;對相關責任人根據過錯程度采取警告、信用記錄和永久禁用的處理措施;持續發布相關資訊和普法案例宣傳,強化平臺用戶的安全法律意識。通過嚴格資質審查、加強過程管控、在線誠信考核等手段,確保公司安全規范發展,實現了高質高效轉型升級。
在整改過程中,我們真切感受到檢察機關對企業的關心和對安全、環保的重視。今后,我們將依法規范經營,強化環保意識,維護道路交通安全和生態安全。
記者:能否請江蘇省灌南縣檢察院的負責同志談一談如何運用檢察建議助力社會治理?
張立(江蘇省灌南縣檢察院檢察長):按照高檢院《人民檢察院檢察建議工作規定》的要求,我們從案件出發,秉持“雙贏多贏共贏”的工作理念,努力在回應社會關切、規范制發流程、強化建議剛性等方面下功夫,法律監督效果不斷增強,充分實現了檢察建議在推進社會治理中的價值和作用。
一是善于發現案件背后反映的社會治理問題。我們在辦理張某某等污染環境案件中發現,吳某某是在貨運APP上預約大貨車運輸危險廢物,該貨運APP對在其平臺下單的客戶和貨物沒有進行審核,從而為犯罪嫌疑人運輸危險廢物提供了可乘之機。我們認為,雖然本案污染環境犯罪行為主要由張某某、吳某某等人具體實施,但也反映出某科技有限公司對其開發運營的貨運APP監管不嚴格不到位,存在違法犯罪隱患,有必要加以整改。為此,我們決定向該科技公司提出檢察建議。
二是深入調查研究提升檢察建議的精準度和針對性。我們在向該科技公司發出檢察建議前,我們調取了張某某等污染環境案的卷宗材料,與貨車司機進行了談話,走訪了使用該貨運APP的托運人,咨詢了相關技術人員,向交通部門了解了相關監管規定,全面收集完善證據,找準了該科技公司存在的問題。針對這些問題,我們提出建立健全公司的安全生產事故隱患排查治理制度,采取技術、管理措施,及時發現并消除隱患;建立對貨運APP運輸安全事故的及時處理機制;強化對貨運APP使用人的安全培訓等三項建議,符合企業經營實際,具有較強的操作性。
三是多措并舉促進檢察建議的有效落實。此次檢察建議是我們院首次跨市制發檢察建議,在檢察建議發出前,我們按照《規定》的要求征求了被建議單位科技公司所在地南京市雨花臺區檢察院的意見,并會同雨花臺區檢察院到該公司與其負責人召開了圓桌會議。檢察建議發出后,我們及時進行跟蹤,承辦檢察官多次登錄該公司開發的貨運APP查看整改情況和典型案例更新情況。同時,我們還對該公司進行回訪,了解到該公司開發了自動審核平臺用戶上傳的貨物照片功能,并完成了入駐貨運平臺的客戶審核系統與第三方誠信系統對接,對有歷史不良記錄的用戶拒絕進入平臺,扎緊了貨物運輸安全的“籬笆”。
記者:作為一名基層檢察官,請談一談如何運用檢察建議來做好未成年人檢察工作?
榮莉(重慶市璧山區人民檢察院檢察二部主任):我院認真貫徹落實最高檢要求,在未成年檢察工作中注重運用檢察建議來推動有關部門加強對未成年人的保護,依法維護未成年人的合法權益。通過辦理凌某甲販賣毒品案檢察建議,我們有以下感受:
一是要將對未成年人的保護貫穿辦案始終。我院在辦理凌某甲販賣毒品案過程中,摒棄“就案辦案”的慣性思維,在依法對凌某甲予以懲治外,積極調查了解未成年人楊某甲的相關情況。為避免其處于無人監護狀態,我院向楊某甲所在地的鎮政府提出檢察建議,建議由當地政府擔任楊某甲的臨時監護人,承擔監護責任。
二是要重調查,多走訪,勤回訪,保證檢察建議依據充分、建議合理并得到落實。為核實楊某甲的真實身份,我們向楊某甲住所地社區、區救助站的工作人員了解情況,到區醫院調取了楊某甲的住院病歷,到公安機關調取偵查卷宗材料和戶籍信息,全面收集完善檢察建議依據的相關證據材料。在此基礎上,經過多次溝通協商,形成了于法有據、可操作的檢察建議書。檢察建議發出后,我們及時關注落實情況并監督回訪。在楊某甲生母楊某乙刑滿釋放但拒不履行對楊某甲的撫養義務的情況下,2020年4月,我院與區公安局、法院、民政局等7部門就楊某甲監護事宜召開協商會議,將楊某甲轉至更適合兒童成長的重慶市璧山區社會福利機構,就近入讀璧山區某小學。
三是以檢察建議為契機,建立解決問題的長效機制。楊某甲一案暴露出涉罪人員子女監護缺失的問題,亟需妥善解決。我們以檢察建議為契機,多次與璧山區民政局、公安局進行會商,于今年7月15日聯合出臺了《關于剝奪不履行或怠于履行撫養義務的未成年人父母監護權暨解決監護缺失未成年人撫養問題的工作辦法》(下稱《撫養辦法》),為未成年人監護缺失問題提供了解決辦法和操作模式。
記者:請問《重慶市璧山區人民檢察院就未成年人監護缺失問題向某鎮政府制發檢察建議》的被建議單位,你們如何看待檢察機關制發的這份檢察建議,是如何處理的?
楊萬洪(重慶市璧山區某鎮政府副鎮長):2019年9月29日,璧山區檢察院就楊某甲監護缺失問題向我鎮政府送達檢察建議,建議由我鎮政府履行對楊某甲的臨時監護撫養職責,這對我們鎮政府領導班子來說是一次很好的學法、普法機會,促進我們不斷改進工作,依法及時履行職責,保障未成年人健康成長。我們對檢察建議高度重視,主要做了以下一些工作:
首先是認真采納檢察建議,讓孩子結束“無人管”的狀態。收到檢察建議后,我們立即與璧山區檢察院溝通,對楊某甲的狀況進行調查核實,確認楊某甲處于無人監護狀態。對于楊某甲這類監護缺失的服刑人員子女,政府不能撒手不管。我們按照檢察建議的要求承擔起對楊某甲的臨時監護撫養職責,在鎮上安置楊某甲的生活、學習。為使楊某甲的生活有長期穩定的保障,我們還為他申請了低保。
其次是保持多方溝通聯系,根據實際情況調整臨時監護措施。我們向璧山區檢察院回復采納落實情況后,璧山區檢察院的檢察官多次來看望楊某甲,對其生活學習情況持續跟蹤。我們還與璧山區檢察院、民政局、法院、公安等部門召開協調會,將楊某甲轉至更有利于未成年人身心健康的社會福利院。目前,楊某甲已適應生活及學習環境,各方面都表現良好,獲得了“三好學生”稱號。
三是舉一反三建立機制,讓更多監護缺失的未成年人權益得到保障。楊某甲監護缺失問題的妥善解決,是一次很好的經驗積累,為我們處理未成年監護缺失問題提供了很好的借鑒。璧山區檢察院、民政局和公安局聯合下發《撫養辦法》后,我們結合我鎮實際,正在研究建立解決未成年人監護問題的長效工作機制,確保類似的涉罪未成年子女監護缺失問題都能得到妥善解決,讓未成年人健康快樂成長。
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