2001年11月8日 《檢察日報》記者 宋安明
9月30日，最高人民檢察院第九屆檢察委員會第九十七次會議討論通過了《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》（以下簡稱《規則》）。就該《規則》產生的背景、《規則》確立的基本原則和倡導的執法理念以及在檢察實務中準確理解和適用《規則》應當注意的一些問題，本報記者近日采訪了最高人民檢察院民事行政檢察廳負責人。
問：最近一個時期，在理論界和司法實務界，圍繞著民事行政檢察制度設置的理論基礎、完善民事行政檢察制度內涵以及如何具體操作民事行政抗訴實務等問題展開了激烈的爭論，形成了訴訟法學界的熱點。這是不是目前《規則》出臺的主要原因？
答：這僅僅是《規則》出臺的原因之一。由于抗訴制度基本理論內涵是國家兩大司法機關之間的權力制衡，立法的簡略必然導致司法實務上的磨擦，對這一制度法理基礎的探討、實務操作方式的爭議就成為工作發展到一定階段的必然產物。這些探討和爭議對民事行政檢察制度的完善起到了積極作用。《規則》的某些內容就是在經歷了這次探討和爭議之后理性思維的結晶，這是民事行政檢察制度大討論的正面成果之一。
另一方面，自十年前《行政訴訟法》和《民事訴訟法》相繼頒布實施以來，人民檢察院的民事行政訴訟監督職責得到了立法上的明確授權。民事行政檢察工作走過了艱難的道路，目前，已經成為人民檢察院訴訟監督工作的重要組成部分。
我廳從1998年開始起草《規則》，經過三年多反復修改、論證，征求了各方面的意見，對民事抗訴案件的辦案流程、抗訴案件的范圍、審結方式、抗訴標準、結案方式、法律文書都作了明確規定，是檢察機關民事行政檢察工作實踐經驗的結晶，是加強民事行政檢察工作規范化建設的一個重要的文件。《規則》在民事行政抗訴工作中的運用，必將對提高抗訴質量、保證抗訴效果、規范抗訴程序產生重要作用。
問：圍繞著檢察機關民事行政檢察工作總體目標的實現，作為民事行政檢察工作重要內容的抗訴案件的辦案工作，應當遵循哪些原則？《規則》倡導了哪些執法理念？
答：《規則》明確了民事行政抗訴案件的辦案原則是公開、公正、合法。為保證民事行政檢察監督的實效，《規則》倡導了這樣幾方面的執法理念：
一是立足審判監督，而不僅僅是對當事人合法權益的保護。《規則》在程序設計上體現了這一執法思想：檢察官的調查取證范圍等同于法官在民事行政訴訟中的調查取證的范圍，明確限定檢察官取證范圍和方式；在細化抗訴標準時，完全以證據的采信規則和法律的適用原則為標準，客觀評判生效裁判的正誤，平等保護涉訟所有當事人的利益；將因當事人未正當行使訴訟權利導致實體權益受損的案件明確排除在抗訴范圍之外。
二是維護司法公正和司法權威。抗訴監督通過抗訴和服判息訴兩方面的工作，直接和間接地維護了司法權威，對正確裁判的不予抗訴，直接維護了審判權威；對錯誤裁判提出抗訴，通過審判監督程序由法院再審得到糾正，不是侵害了法院的審判權威而是通過這種法定的監督機制，追求公正裁判，最終達到提升法院生效裁判的權威性的目的。
三是講求司法效益。公正與效益是司法工作最高追求目標。鑒于此，《規則》對人民檢察院審查民事行政申訴案件的期限作了明確的規定，受理審查期限為7天，立案審查的期限為30天，抗訴審查的時間為3個月。我們認為，抗訴不能不考慮效益原則無時限地提出，原則上，只要生效裁判的履行不影響社會公共利益的實現，當事人在裁判生效兩年內不向檢察機關申訴的，檢察機關不予受理。
四是依法開展監督工作。檢察監督特別是對民事行政案件的抗訴監督是有限制、有范圍、有相應法律后果的制衡機制，對某一具體的民事行政申訴案件而言，抗訴監督要受到時間和程序上的雙重限制。在《規則》研究起草過程中，我們堅持了依法開展抗訴監督的原則，對法律沒有明確授權的生效調解、依法不能啟動再審程序給予救濟的生效裁定，明確不能向法院提出抗訴。在必要時，只能向同級人民法院提出檢察建議。
問：根據最高人民法院1999年作出的《關于人民檢察院對民事調解書提出抗訴人民法院應否受理問題的批復》，人民檢察院對生效民事調解提出抗訴，沒有法律依據，人民法院不應受理。這個觀點是否正確，民事調解是否在檢察監督范圍之內？
答：根據《民事訴訟法》一百八十五條的規定，抗訴監督只能針對生效判決和裁定，對生效民事調解，提出抗訴確實沒有法律的明確授權。與裁判不同，調解體現的是雙方當事人在訴訟階段自由意志的妥協，是當事人處分自己權益的外在表現。但審判機關進行調解后要出具有法律效力的司法文書，從這個角度看，人民法院的調解活動是審判活動的組成部分。《民事訴訟法》第十四條規定，人民檢察院有權對民事審判活動進行監督，因此，對生效調解的監督可以采取檢察建議的方式，建議人民法院再審不符合自愿合法原則作出的生效民事調解。
問：在審查民事行政申訴案件過程中，檢察官有無調查取證的權力？
答：檢察官在審查民事申訴案件過程中，只承擔有限的調查取證的責任。檢察官只能根據法官審查案件時面對的證據，并在這個量的基礎上，用法律、法規和司法解釋規定的證據采信規則來評判認定事實的正誤。以此為認識基礎，我們要做到兩點，一是訴訟終結后出現的新證據，不能作為確信原生效裁判認定事實錯誤的依據，只能告知當事人根據《民事訴訟法》第一百七十九條的規定，向人民法院申請再審；二是將檢察官在辦理民事行政抗訴案件時的調查取證范圍限定在人民法院查證范圍之內，避免對當事人的訴訟權利義務的不當干預。檢察官的調查取證只是為了印證原判認定事實方面存在錯誤，說明因原審法官未履行法定查證義務而導致錯誤的存在，提高抗訴改判率，保證抗訴的社會效果。
問：當事人不服一審法院作出的判決，向檢察院申請抗訴，檢察院應否受理？
答：這要分清兩種情形，區別對待。對當事人在一審上訴期內提出申訴的案件，檢察機關不予受理并告知當事人應依法行使上訴權。因為二審終審是民事訴訟確定的基本原則，當事人對一審判決不服的法定救濟渠道是上訴，通過上訴阻止不利于自己的一審判決發生法律效力。當事人于一審判決生效后申訴的，屬于已經發生法律效力的判決，檢察院應當依法受理。但對于這類案件要有所限制，因為不排除此類案件當事人規避上訴風險的可能性，比如預交上訴費、承擔敗訴的訴訟費等。由于原則上中級以上法院一審處理重大、疑難的民事行政案件，與此相對應，省人民檢察院和最高人民檢察院監督二審生效裁判的任務繁重，不應當受理一審生效的民事行政申訴案件。
