葉炳坤 福建省廈門市中級人民法院民六庭副庭長


在現代破產制度中，破產管理人一般處于破產程序的中心，扮演著獨特、不可或缺的角色。我國2006年《企業破產法》引入破產管理人制度，初步確立了破產管理人在破產程序中的中心地位，體現出破產管理人中心主義的架構。然而，受制于各種實因素，破產管理人隊伍在培育、建設、管理等方面，一直未能取得長足進展，相關制度建設也長期未能獲得完善，破產管理人的行業準入、業務分配、培訓教育、紀律懲戒等涉及管理人管理機制方面存在諸多問題，反之又給破產管理人隊伍的建設與發展帶來一定障礙。

在當前供給側結構性改革、“破、立、降”政策大背景下，企業破產工作面臨巨大的機遇與挑戰，解決破產管理人管理制度存在的問題，完善破產管理人管理制度，不僅有利于管理人隊伍的進一步發展、規范與提高，還將在一定程度上促進企業破產工作的順利開展。

本文從目前破產管理人管理制度的現狀和主要問題人手，從正確界定破產管理人性質以及建立有利于破產管理人自我建設、自我發展和自我糾正的破產管理人管理制度等方面，提出一些粗淺的建議。作者學識有限，加之時間倉促，未免掛一漏萬、鄙陋在所難免，唯圖拋磚引玉、以呼喚盡早建立和完善破產管理人管理制度。

一、我國破產管理人管理制度的基本現狀

作為《企業破產法》最重大的一項立法成就，破產管理人

制度對實現我國破產制度與國際接軌、破產制度的現代化和市場化，具有重大意義。然而，受制于該法頒行后十年來破產案件數量增長遲緩、相應配套制度遲遲未能完善，以及政府、社會各界對破產制度接受的廣度、深度仍有限等因素，破產管理人隊伍作為一項全新的執業階層，迄今為止十年來，其建立和發展堪稱稚嫩，而有關破產管理人的管理制度，則更存諸多不足，有待完善。

破產管理人在國際上已經有悠長的發展歷史，但在我國2006年《企業破產法》實施之前，并不存在破產管理人這一執業領域與隊伍。破產管理人是在該法實施后，依據該法產生的一項新職業。破產管理人的執業內容，涵蓋破產資產與業務管理、資產處置、債權分配等諸多涉及法律、財會、管理等方面內容；其執業隊伍所含成員，僅依當前之規定，即包括律師事務所、會計師事務所、清算事務所等中介機構及個人。因應破產實踐的不斷發展提出的需求，破產管理人的執業內容和執業成員類別，也將不斷獲得豐富與擴展。

基于執業內容與執業成員的上述特點，破產管理應當定義為一個新的、獨立的執業領域；相應地，破產管理人也應確定為一個新的、獨立的執業隊伍。如無一套較為規范、完整的管理制度，這一獨特的新興執業隊伍的發展極易走向偏差，陷入無序、混亂，并最終損害其自身隊伍發展及破產工作的順利開展。

目前有關破產管理人管理制度之規定，主要見于三份法律文件中：《企業破產法》《最高人民法院關于審理企業破產案件指定管理人的規定》和《最高人民法院有關于審理企業破產案件確定管理人報酬的規定》（以下簡稱“一法兩規定”）。其主要內容分別如下：

其一，《企業破產法》于“管理人”一章中，粗略規定了管理人的指定、更換、事項報告與監督、來源、執業禁止、職責、義務、辭去職務等基本內容，同時于第130條規定了對管理人未勤勉盡責、忠實執行職務的懲戒措施即由法院依法處以罰款及法律責任即應依法承擔給債權人、債務人或者第三人造成損失的賠償責任。上述規定確顯粗簡，僅僅是搭建了破產管理人制度的基本框架，并將指定管理人和確定管理人報酬的辦法，授權由最高人民法院規定。

其二，最高人民法院在2007年《企業破產法》實施前兩個月，頒行《關于審理企業破產案件指定管理人的規定》及《關于審理企業破產案件確定管理人報酬的規定》，分別對管理人名冊的編制、管理人的指定、管理人的更換和管理人報酬的計算、確定、給付等制定了較為詳盡的規則。由于《最高人民法院關于審理企業破產案件確定管理人報酬的規定》的主要內容是有關個案破產管理人的報酬方面的內容，不涉及對破產管理人的管理制度，因此，有關破產管理人的管理內容，主要見于前者。最高人民法院在頒行上述兩規定的同時，在法院內部發布《最高人民法院關于執行（最高人民法院審理企業破產案件指定管理人的規定）、（最高人民法院審理企業破產案件確定管理人報酬的規定）幾個問題的通知》，對法院內部有關部門在實施上述兩規定的職權分工、程序等作出規定。此后，除在相關司法解釋中出現零星條款外，即未再制定出臺有關破產管理人管理的其他制度性文件。

對一項執業領域和隊伍的管理，概要而言，其管理制度至少應當包括幾個方面的基本內容：行業準入、準入后的動態管理、業務分配與競爭規則、執業人員的培訓與繼續教育、履職評價、執業機構與人員的懲戒與凈化。綜合上述規定，不難歸納我國目前的破產管理人管理制度現狀：

（一）行業準入

由于破產管理人行業具有一定的專業知識與操守要求，除少數國家和地區或某些案件外，各國一般均對擔任破產案件的管理人設定一定的資質或準入要求。根據《企業破產法》的授權、由最高人民法院制定的《關于審理企業破產案件指定管理人的規定》明確規定，破產管理人由人民法院通過編制名冊的方式進行準入管理。

其具體操作為：

1．組成評審委員會、發布編制公告

由人民法院組成專門的評審委員會，發布編制管理人名冊有關事項的公告。

2．報名

律師事務所、會計師事務所、破產清算事務所等符合《企業破產法》規定條件的社會中介機構及其具備相關專業知識并取得執業資格的人員提出申請，并按要求提交相應的資料。

3．評審、編冊

評審委員會根據本轄區社會中介機構以及社會中介機構中個人的實際情況，，結合其執業業績、能力、專業水準、社會中介機構的規模、辦理企業破產案件的經驗等因素制定管理人評定標準，由評審委員會根據申報人的具體情況評定其綜合分數。人民法院根據評審委員會評審結果，確定管理人初審名冊。

4．公示、公告

人民法院將管理人初審名冊，通過本轄區有影響的媒體進行公示，公示期為10日。公示期滿后，人民法院審定管理人名冊，并通過全國有影響的媒體公布，同時逐級報最高人民法院備案，相關資料建檔備查。從上述流程可見，破產管理人的行業準入，均由人民法院主導、負責。

（二）準入后的動態管理

《最高人民法院關于審理企業破產案件指定管理人的規定》對管理人名冊的編制，作出了較為詳細的規定。但其時制定該規定的主要目的，在于及時建立名冊、以因應破產法實施的需要。可能受限于此，該規定并未對破產管理人名冊編制后的動態管理，作出明確規定，而是僅在第14條提及，人民法院可根據相關情況的變化對名冊適時進行調整，人民法院發現中介機構存在《企業破產法》規定的不得擔任管理人情況的，應當將其除名。對編入名冊后的中介機構或個人因各種原因發生的履職能力變更乃至喪失的動態管理，均未作規定。

現實中，編入管理人名冊中的中介機構可能因人員流動、合并或分立、解散、責任保險失效等問題對其執業能力及風險承擔能力導致其喪失擔任破產管理人的執業能力；對個人管理人而言，由于變更至未編入名冊中的機構執業，將直接導致其失卻擔任個人管理人資格的問題。在上述情況下，應當如何在名冊中進行相應處理、實現對破產管理人隊伍的動態管理，則未作相應規定。

（三）業務分配與競爭規則

在國際上，個案破產管理人的指定，主要存在若干種方式，包括：債權人（會議）指定、債務人推薦選定、法院指定、破產行政管理機構指定、行業協會指定等。與日本、意大利等大多數大陸法系國家一樣，我國《企業破產法》第22條明確規定，破產管理人由法院指定。《最高人民法院關于審理企業破產案件指定管理人的規定》相應專章，對個案破產管理人的指定范圍、種類、清算組這一特殊管理人的組成與指定、指定方式、回避及其程序、文書、拒絕指定、刻章、存檔等均作出規定。

實踐中，各地法院根據上述規定，結合本地實際情況，在隨機、競爭指定方式等方面，都作出十分有益、成功的探索，形成了各種可資借鑒的成就與經驗。但在兩個基本點上則均維持不變：一是基于《企業破產法》的規定，個案破產管理人必須由法院指定；二是為確保破產管理人指定方式的形式公平，限制個案破產管理人的推薦方式。在一些地方法院指定的破產審理規范中，甚至明確排斥、禁止債權人、債務人或相關群體、個人推薦破產管理人人選。

摘自《破產執業者及行業自治》P235-239頁，法律出版社2018年5月出版。內容簡介：《破產執業者及行業自治》主要內容為破產執業者及其行業自治。分為以下幾個部分：經驗和制度，主要介紹各地關于破產管理人的協會章程；他山之石，主要介紹世界各主要破產法發達國家的破產管理人制度；建言者說，主要講破產管理人的困境和出路及改革；業務錦囊，具體介紹破產管理相關業務，諸如，債權人會議組織，重整計劃方案，執行轉破產；執業志，主要講破產從業者的執業經歷和成長過程。

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