村民委員會、居民委員會、高等學校等事業單位以及律師協會、注冊會計師協議等行業協會并非傳統概念中的行政主體，但是在上述主體參與公共管理領域事務日益增多的情況下，人民法院應當給予足夠重視，將之納入行政訴訟法的調整范圍。在確定被告資格時，應注意作相關區分。

1．關于法定授權的情形。1989年行政訴訟法第二十五條第四款規定：“由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。”授權的依據僅限于“法律、法規”。2014年修正行政訴訟法第二條第二款對授權依據做了擴展，規定：“前款所稱行政行為，包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為�！碑敃r修法的主要理由包括三個方面。①(1)行政訴訟法的調整范圍對應的是公共行政關系，實踐中除了行政機關以外，其他組織依照法律、法規或者規章授權的也可以作出行政行為，屬于行政訴訟法的調整范圍。(2)法律、法規、規章授權以外的社會組織所行類似行政職權，從性質上講并非公共行政，大多數屬于自治范疇，一般情況下不屬于司法權的干涉范圍。(3)之所以將規章授權的組織亦納入行政訴訟的調整范疇，是考慮至！I在以簡政放權為重要內容的國家治理體系和治理能力現代化大背景下，培養更多的社會組織承擔公共事務管理職能是大勢所趨，如果僅限于“法律、法規”授權組織，范圍過小，與行政管理的發展趨勢相背離�！缎性V解釋》考慮到實務中因高校拒絕頒發畢業證和學位證、“外嫁女”村民待遇、行業協會自我管理、查詢公共企事業單位信息而引起的糾紛大量涌現，會出現行政訴訟和民事訴訟均不立案受理的情行，因而有必要對行政訴訟法進一步明確。

2.關于于行政委托的情形。1989年行政訴訟法第二十五條第四款以及2014年修正行政訴訟法第五款均規定了對行政機關委托的組織所作的（具體）行政行為起訴，委托的行政機關是被告。《行訴解釋》對行政委托下有關村民委員會、居民委員會、高等學校等事業單位以及律師協會、注冊會計師協會等行業協會是否是適格被告問題，作了相應的具體規定。

條文釋義

本條賦予了村民委員會、居民委員會、高等學校等事業單位以及律師協會、注冊會計師協會等行業協會在履行行政管理職責時成為行政訴訟被告的資格地位，但對于僅接受行政機關委托時作出的行為仍以委托機關為被告。

1.法定授權下的被告問題。(1)村民委員會或者居民委員會。在特定情形下村民委員會或者居民委員根據法律、法規的授權行使行政管理權限。例如，一些地方，如黑龍江的地方性法規規定了村民委員會的職權包括土地補償費的使用、稅費收繳、集體財產的承包租賃經營、優撫、救災救濟、宅基地審批等行政管理職權。當事人對這些行為不服的，可以將村民委員會作為被告。(2)高等學校等事業單位�！�根據高等教育法的規定，高等學校是指大學、獨立設置的學院和高等�？茖W校，其中包括高等職業學校和成人高等學校。根據高等教育法第四十二條的規定，高等學校有權調查、處理學術糾紛，有權調查認定學術不端行為等。以高等學校為行政訴訟被告的案例如最高人民法院發布的第9批指導性案例中的“田永訴北京科技大學拒絕頒發學位證案”（38號）、“何小強訴華中科技大學拒絕授予學位案”（39號）。此外，在社會上影響較大的還有劉某訴北京大學案：自某訴北京語言大學信息公開案等。(3)律師協會。根據律師法的規定，律師協會經法律法規授權可以行使行政權力。組織管理申請律師執業人員的實習活動，對實習人員進行考核，是律師法第四十六條規定的律師協會的法定職責。在楊斌訴廣州市律師協會不予登記實習一案中，廣州鐵路運輸中級法院二審裁定認為：廣州律師協會對楊斌實習登記申請的處理行為屬于行政訴訟受案范圍，原審廣州市越秀區法院以不符合行政訴訟受案范圍為由駁回楊斌起訴的裁定適用法律錯誤，予以撤銷；根據廣州地區行政案件集中管轄的規定，該案由廣州市鐵路運輸第一法院繼續審理。此外，�？谑兄屑壢嗣穹ㄔ旱确ㄔ阂沧鞒鲱愃婆袥Q，認為律師協會屬于法律、法規、規章授權的組織。①(4)注冊會計師協會。注冊會計師法第四條規定，注冊會計師協會是由注冊會計師組成的社會團體。第十三條規定，對于已經取得注冊會計師證書的人員，在完全喪失民事行為能力等情況下，由準予注冊的注冊會計師協會撤銷注冊，收回注冊會計師證書。也就是說，注冊會計師協會在上述情形下行使行政管理職權，可以作為行政訴訟被告。上述規定在司法實踐中已經有大量案例。

2．行政委托下的被告問題。權力轉移而責任歸屬不變是行政委托的內在含義。構成行政委托，一般應滿足三個要件。一是委托主體是行政機關。二是受托主體的范圍不包括行政機關，因為行政機關之間的委托更多的是事項委托或者職務協助，其與行政委托的法律關系并不相同。三是委托事項或者委托客體是指涉及行政權力行使的事項。征地拆遷實務中，地方政府與村民委員會之間是否構成行政委托關系，直接決定了相關糾紛屬于民事侵權還是行政侵權性質。

實務指導

關于無書面委托情況下如何認定被告的問題。行政訴訟法規定，公民、法人或者其他組織提起行政訴訟的，需要就被訴行政行為、具體被告主體等事項進行初步舉證，否則人民法院可以不符合起訴條件為由，裁定不予立案或者駁回起訴。對于征地拆遷中村民委員會代行政機關實施強制拆除等行為，雖然雙方并未制作行政委托的書面文書，行政相對人可以提交有關證據證明被訴強制拆除行為是在當地政府機關決策部署下，由村民委員會組織實施的事實。在無證據證明村民委員會具有實施強制拆除的法定授權的情況下，人民法院可以據此認定構成行政委托，認定當地政府機關為適格被告。


（金誠軒撰寫）


摘自：《[2018年新版]最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用(上下冊)》P144-147頁，人民法院出版社2018年4月出版。內容簡介：《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》是在黨的十九大勝利召開之際最高人民法院通過的又一部訴訟法的全面司法解釋，將對保障人民合法權益、推進法治政府建設、推動行政審判工作健康發展產生重要而深遠的影響。

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