走出困境之路
一一敏感案件受理問題的實證分析與思考
陜西省西安市中級人民法院 劉天運 劉 群
序 言
在民事、行政訴訟中，人民法院對起訴的案件存在著一個審查并決定是否受理的程
序，就是通常講的立案受理。其功能就是通過審查程序，將合格的糾紛納入司法解決的范
圍①，是人民法院一項重要的職責。案件的受理是人民法院行使審判權的前提，是整個法
院審判活動的啟動閥，正所謂“沒有立案就沒有審判”。同時，案件能否被法院受理也反
映了法律對當事人訴權保護的程度，體現了司法對社會矛盾介入的深度。在司法實踐中常
常遇到一些具有很強的政治性、政策性、社會性、群體性的案件，我們稱之為敏感案件。
這些案件是否能納入司法解決的范疇，由于法律界定不清或難以界定而成為當前法院立案
工作的難點問題。正確行使立案審查權，規范敏感案件的受理，不僅對法院立案工作，而
且對整個審判工作也會產生重要的影響。最高院領導多次強調要加強對敏感案件的研究、
解決，對那些敏感性很強的案件的立案受理要十分慎重，以免造成工作被動甚至嚴重的后
果。②本文擬從審判實務人手，深刻分析敏感案件的法律內涵和成因，思考當前司法審查
面臨的困境，反思立案審查制度存在的缺陷，總結審判經驗，提出自己對完善我國立案審
查制度，妥善解決敏感案件的受理問題的構想，從而為樹立司法權威，更好的發揮司法在
構建和諧社會的保障作用盡綿薄之力。
一、敏感案件的法律界定及表現類型
何為敏感案件?不管是立法、司法尚未對其作出一個嚴格的法律界定，也未以案件的
敏感度作為劃分案件類型的一個標準。敏感本是指人們在心理上、生理上感覺敏銳，對外
界事物反映很快③，較一般案件而言，敏感案件的處理結果，會在法院和社會之間產生迅
速、強烈的反應。筆者粗淺認為所謂的敏感案件是指具有群體性、政治性、社會性的特
點；當事人雙方利益沖突激烈，而法律界定不清或難以界定；案件處理對社會生活有較大
沖擊，社會敏感度高，而備受公眾矚目；案件處理的結果關系到社會管理秩序、經濟秩序
的穩定和良性發展，而司法由于其自身功能的限制難以控制、解決或承擔的糾紛。
會公眾對案件的公正處理關注度強。當對案件的處理結果感到滿意時則對法院予以高度的
肯定；當案件的處理結果未能達到自身的期望值時，不去考慮案件能否受理納入司法的范
疇，司法解決的程度是否受限，法律規定如何，則表現為情緒異常激化，動輒數人、甚至置
上百人沖擊或涌堵法院、有的則上訪不止，有的還以自殺、白殘……等方式給法院施加壓
力；社會公眾、媒體也表現出極大的興趣，從各自的角度進行評價或贊同或指責：從法院
角度看，這些外在因素使法院對案件受理、審判、執行表現出高度的敏感。對案件處理的置
法律效果和社會效果統一度更注重，甚至提到政治的高度來要求，處理起來慎之又慎。中；曰
立性是司法的特性，公正審理每一案件的是法院的職責所在，所以案件處理得當。過度表
立法、法律研究滯后性矛盾日益顯現。社會呼喚司法擔負起解決社會矛盾的職責，而立法
如不能給予足夠的回應，也使司法難有作為。
’ 所以，我們在探究敏感案件受理問題時，必先對我國現有的立案審查制度予以稽考和
反思。立案審查制度，是指人民法院對起訴到法院的案件(主要指民事、行政案件)依
照法律及有關司法解釋的規定進行審查、決定是否受理的制度，是訴訟制度中的一個重要
方面．①其中涉及到審查的原則、審查的標準、審查的工作機制、組織形式等方面的內
容。目前關于民事、行政案件立案受理的法律依據為《民訴法》108條、《行政訴訟法》
第41條及(最高人民法院關于人民法院立案工作的暫行規定》第8條的規定。法院在受
理時基本審查以下內容：(1)起訴人應當具備法律規定的主體資格；(2)應當有明確的
被告；(3)有具體的訴訟請求和事實根據；(4)屬于人民法院受理案件的范圍和受訴人
民法院管轄。除此之外，法律或司法解釋對立案審查的標準問題，并未作出相應的規定。
通過考量這些規定便不難發現，這些對法院如何審查、受理起訴的規定過于原則和寬泛、
缺乏操作性，而且沒有對上述敏感案件的受理問題、審查的工作運行機制、組織形式等方
面做出相應的規定。立法的簡陋是造成司法實踐中對于案件的受理原則、標準掌握不一的
重要原因。常常表現為不應受理的案件卻予以受理，法院難以判決、執行，不僅沒有起到
權利保護的作用，適得其反影響司法的權威；該受理的卻被拒之門外，限制了訴權行使，
同時將大量矛盾推向社會而使權利救濟無門，成為社會生活的不穩定因素；對于同類型的
案件有的法院受理，有的法院不予受理，影響了司法的統一性。
對于案件立案受理的原則和標準，學術界和審判實務部門歷來有著不同的態度。實務
部門多主張嚴格審查，認為在審查受理時除了對訴訟的基本要件(訴狀、訴訟費、管轄
與主管)審查外，還要對原、被告的主體資格是否適格、起訴證據的形式和實質內容，
法律關系的現實存在性、正當性、訴的利益進行審查。在學界則多數贊成形式審查或采取
登記立案，他們認為訴權和訴請是兩回事，當事人起訴目的是否實現，是實體審理應解決
的問題，立案階段不應考慮，即使在立案受理后存在問題，法院審理后可以駁回起訴，所
以除再審立案外，對原告之起訴只進行形式審查后予以進行登記，無需對當事人訴訟的資
格、證據以及他們之間的法律關系進行審查。持嚴格審查觀點的人，是從審判權的有限性
和有效性原則出發②，他們認為通過嚴格審查過濾了部分案件，提高了案件受理的準確
度，便利了審判，使法院的精力投入到能夠通過審判解決的糾紛當中去，節省了審判資
源。持登記說的人是從法律的理想主義出發，他們認為法院的職能就是解決糾紛，所以只
要有糾紛法院就應該予以受理并作出裁判，正所謂“法官不得以法律無規定為由拒絕裁
判”。司法救濟作為最終救濟手段，必當肩負起維護社會正義，保護公民的各項權利的重
任，所以任何一件權利的請求，必為法院所受理，并予以平等的保護。由于立法上的缺
陷，學界的認識難以統一，司法何去何從，是形成當前困境的重要原因。
(二)社會對司法的需求過度與司法解決糾紛的能力受限，“供需”嚴重
不平衡
當前我國社會保障機制、救濟方式、渠道和能力上存在著嚴重的不足，社會事前主動監
督機制的缺失，使一些本不該發生或應由社會其他部門解決的矛盾，未能有效解決。由于這
些社會矛盾不能得到及時有效的處理，等至矛盾激化，人們只得對司法救濟寄予過高的希
望。社會對司法的無度需求與司法資源、能力的有限性的矛盾日益突出。①大量糾紛涌向
法院，而司法由于資源有限、司法體制、運行機制尚不完善、決定了其解決糾紛的能力必然受
到限制。這種“供需”的嚴重不平衡使法院常常處于社會矛盾的焦點之上孤掌難鳴。
(三)司法權威尚未建立，司法活動未得到全社會應有的尊重
雖然我國確立了依法治國的方略，民主法制化進程也取得了舉世矚目的成就，但我們
必須承認現階段司法的權威尚未建立。社會公眾對通過訴訟維權意識日益高漲，但同時由
于法律知識的欠缺，訴訟能力弱對訴訟的科學性、規范性，技術性不能有足夠的認識，特
別是對訴訟風險難有預判，對敗訴的承受能力欠缺。全社會還沒有形成尊重法律、尊重裁
判的風氣。人們依靠法院又不相信法院裁判心理的作用下，如果其請求未得到支持，便易
將全部責任歸結為法院、法官，將原先雙方當事人之間的矛盾轉化為與法院之間的矛盾。
同時由于司法的權威和公信力的缺乏，濫訴、惡訴、纏訴必然盛行。②由此引起大量的上
訪、執行難等問題，使法院耗費了大量的人力物力，卻有增無減、收效甚微。
(四)司法的運行機制不完善，人員素質、能力不強，不能適應社會現
實的需求
以幾個上方面是敏感案件形成的外部原因，從司法體制內部來講，在實踐中對立案工
作并未引起足夠的重視，多把立案看作是程序性、事務性工作；在人員配備上，立案法官
的業務素質和能力不高較為普遍；對于決定案件受理的組織方式，工作機制難有統一；面
對層出不窮的社會矛盾研究不夠深入，這些均于社會現實的發展要求相去甚遠，勢必因為
司法能力不足，處理不力而形成敏感案件。
總之，敏感案件的產生是現階段社會發展過程中各個層次上社會矛盾、利益沖突的激
烈反映，是現階段社會發展和立法及司法體制發展之間矛盾的突出表現，其中蘊涵了法律
與政策，法院與政府，司法與社會體制、權利保護與防止訴權的濫用等多種矛盾的沖突與
協調。是我們不容回避的社會現實，會在一定階段長期存在，要解決好并非易事。
三、走出敏感案件受理問題困境的司法應對
一個文明和理性的社會不是掩蓋和回避矛盾，而是根據矛盾的不同性質和矛盾涉及的
不同的利益關系，采取積極的應對措施化解矛盾以適應社會的發展。③敏感案件在形式雖
然表現為司法問題，但究其本質而言則是社會問題，所以要妥善解決敏感案件非一蹴而就
或僅依靠法院或某個部門就能解決的好，而必須通過社會各部門的協作，是個系統工程。
筆者從審判實務的角度出發，對在當前立法、法制環境下，司法如何妥善解決敏感案件受
理問題，走出司法困境提出以下思路：
(一)以全局性、前瞻性的觀念正確對待敏感案件受理問題
敏感案件的形成是因深層次的社會原因，其特殊性決定司法面對敏感案件的受理首先
要站在整個社會的大背景、大環境下來考慮，要提高政治敏感度，樹立全局性、前瞻性的
觀念。
所謂全局性、前瞻性觀念可以概括為三個層次：第一個層次是從司法要為構建和諧社
會、促進社會穩定和經濟發展大局出發。一個敏感案件是否應納入司法程序進行解決，既
要考慮到案件受理可能產生的法律效果，同時也要注重社會效果。第二個層次為立案受理
要為法院的整個審判工作的大局服務。在決定立案受理時不能“鐵路警察”各管一段，
要同時兼顧審判和執行。要對案件能否在審判程序中良性發展有預見，即對一個敏感疑難
案件法院只有立案準、才能判得公，案件判得公、社會大眾才容易接受。第三個層次為發
揮司法的能動性，準確把握和判斷法律發展和司法理念發展方向。司法雖具有被動性、中
立性和消極性的特點，但這并不意味著法院面對社會矛盾中出現的問題，漠視不問，否則
這些問題一旦進入司法程序，必然由于法院準備不足，引起審判上的混亂。如果能夠關注
社會熱點問題，適度提前介入社會矛盾，并作深入研究，既可以防范糾紛的產生，可以使
一部分糾紛在未形成為訴訟事件以前獲得適當化解，也可以使大量的敏感案件，轉化為普
通案件得以妥善解決。
(二)從司法的有限性和實效性出發，建立符合我國國情的立案審查
制度
學術界和實務部門對立案受理原則所持截然不同的觀點，難免有本位主義傾向。嚴格
審查完全由法院決定著將何種糾紛納入審判不利于訴權的保護，將案件實體審理以起訴審
查的方式前移①，而立案審查階段又難以查清或承擔，缺乏操作性。如果法院對于敏感、
疑難案件一律不予受理，就會將大量矛盾滯留于社會，而這些矛盾一旦激化、爆發，自然
又會對整個社會管理秩序、經濟秩序的穩定和良性發展造成影響。登記說的觀點好像既符
合法律的精神，又符合公眾的意愿，似乎無懈可擊。但是他在弘揚法律理想主義精神時，
卻忽視了社會、經濟發展對法律發展和司法制度的決定作用，忽視了我國的基本國情。登
記說的后果將產生訴訟爆炸，大量的案件涌向法院，法院會不堪重負。不加審查予以立
案，必然會存在大量濫用訴權、惡意訴訟現象的發生，使法院有限的審判資源得不到合理
的運用。即使受理也會因程序上或實體上存在的問題而被駁回起訴的案件數量大幅上升，
在法院相對當事人居于強勢而在國家權力結構中居于弱勢的背景下，在百姓和政府依賴確
又不信任法院的背景下②，大多數當事人的訴訟風險意識并未建立，當事人交了訴訟費卻
被駁回，其從情感上必然會難以理解，會對司法公正產生置疑。
我們應認識到，對于紛繁復雜的社會矛盾和糾紛，不同的國家機關和社會組織擔負著
不同的職責，解決糾紛的渠道和方式是多方面的、多層次的。①隨著我國民主與法制建設
的發展，審判權作用的范圍將越來越廣，司法對社會矛盾介入的深度和廣度會增強，法院
受理的案件類型也逐步向更寬的領域在拓展。但在當前社會發展狀態下，法院尚不能擔起
解決所有社會矛盾的任務。一般而言法院主管的，只是通過其他方式無法解決，而訴訟法
又規定了由法院解決的那部分，法律不要求法院包攬解決所有社會矛盾和糾紛。②所以，
我們不能不顧社會現實，盲目崇尚司法在社會生活中的作用和功能，應理性對待社會現實
對法律發展的制約性和決定作用，正確界定審判權作用的范圍。
通過以上分析，筆者認為建立區別對待下的適度審查、有限受理的立案審查原則更符
合當今社會政治、經濟發展的現實需要。
區別對待是指不對所有案件受理實行同種標準，而是從案件類型、法律背景、社會背景
和法院自身體制的適應性的不同予以甄別，區別對待個案的立案審查。對那些法律關系清
楚的普通案件采取形式審查即可，如在確定管轄和主管后，對原、被告主體資格僅要求明確；
對于起訴的依據只要在形式上能夠證明原告與請求之間存在法律關系即可。對于民事案件
要求平等主體，行政案件則要求被訴行政行為具有可訴性、時效性，且無法律規定的前置程
序即可。而對復雜、敏感、疑難案件則要實行相對嚴格的審查，不輕易決定是否立案。
適度審查是指對敏感、疑難案件在審查時除對案件受理的基本要求外，對起訴證據的
證明標準適度提高，要達到能夠證明糾紛的現實存在，還要對案件需要運用訴訟救濟的必
要性和實效性即訴的利益進行審查③，同時對糾紛的可訴性、可司法性④予以判斷，然后
再決定是否受理。在審查時既要注重保護訴權，同時還要防止、限制訴權的濫用。訴權是
國家法律賦予當事人在其權益受到侵害或與他人發生爭執時，請求法院進行審判強制實現
其權益的權利。⑤但是如果沒有任何限制則會造成訴權濫用，濫用訴權必然會損害被告的
合法權益，增加訟源，形成訟累，加重法院辦案負擔，所以必須要求訴訟活動的當事人在
行使權利及履行義務的過程中，實現個人利益與社會利益的平衡。
有限受理是指立案審查還應考慮到法院的承受能力、糾紛解決的社會效果。對待敏感
案件的受理應堅持：(1)法律無明文規定的，一般不予受理⑥，受訴法院無管轄權的或不
屬法律規定由法院主管的案件，則通過行使釋明權告知向有管轄權的法院起訴或向有關部
門申請解決。(2)對于法律規定界限不清的，則應予以區別對待。對于依據立法精神和
法學理論能夠受理，且受理社會效果好的，則大膽予以受理。因為正是社會矛盾的存在為
司法實踐提供了豐富的素材，社會現實的需要促進了法律的發展和司法體制的改革。對于
受理效果不好，司法難以控制和解決或不能達到當事人的期望的，則不予受理。(3)案
件本屬人民法院管轄，但是涉及到國家安全、社會穩定、經濟發展以及受理后即使作出判
決也難以執行，造成法院工作被動的，則在決定是否受理時持謹慎態度。如政府有關部門
已經著手解決，或由政府處理更利于矛盾化解的，可以不予受理，但應與相關政府部門協
調，妥善化解矛盾。
(三)完善司法運行工作機制，發揮司法活動的能動性
完善立法可以解決許多司法難題，但由于成文法本身的局限性，為了正確適用法律，
還應在司法實踐中建立一個科學運行機制為保障。通過這種機制，使其能夠對變化了的社
會生活作出及時的回應，緩和成文法的僵硬，補充法律漏洞，從而發揮司法活動的創造
性，并在現有法律秩序之內實現對這種變化的調整，兼顧法律的穩定性和變動性。(U對于
敏感案件的受理問題亦是如此，不僅要通過法律的規制，還應在司法實踐中建立和完善一
整套工作機制來解決，筆者認為可以從以下幾個方面予以考慮：
1．完善審查敏感案件的審判組織形式和運行模式
由于當前立法上的欠缺，并未對立案審查的組織形式和案件審查的運行模式作出規
定，可是我們每天又必須面對大量的案件需要處理，顯然等待法律的變革是“遠水難解
近渴”，如果針對敏感案件的特殊性能建立較為完善的司法運行體制，可以對妥善處理敏
感案件受理問題起到顯著的效果。(1)建立敏感案件的立案審查合議制和立案聽證制度。
法律并未對案件受理的審查組織形式做出規定，普通案件一般由專司立案的法官一人審查
決定，但對敏感、疑難案件則應實行合議制，必要時由合議庭在案前進行立案聽證，由雙
方從證據和法律兩個方面就本案是否應納入司法程序予以質詢，然后由合議庭研究決定是
否受理。(2)建立敏感案件標識備案和案件回訪制度。利用審判流程管理的平臺，在立
案初針對敏感案件不同的案件背景予以標識，提請案件審判執行各階段的有關領導、法官
引起足夠的重視。同時進行全程跟蹤，關注案件在整個審判、執行階段的發展動態，及時
協調處置可能出現的各種問題。在案件處理后對案件當事人予以回訪，了解案件處理的實
際效果，借以檢驗立案的準確性，為今后類似糾紛的受理提供可供借鑒的經驗。(3)建
立轄區內敏感行政案件的交叉指定管轄制度。對于以當地政府為被告的行政案件，受訴法
院不宜審理的，由下級法院報請上級法院進行指定管轄。交叉管轄防止了政府干預，有利
于充分保護當事人訴權，減少了民怨，有效促進政府部門依法行政。(4)完善敏感案件
的個案請示和呈報制度。遇到敏感、疑難案，在審查受理的過程中，意見不統一時應及時
向上級法院請示或進行溝通，決定受理后應呈報上級法院備案，上下連動保證案件的立案
質量。上級法院要對下級法院加強業務指導，糾正不當受理問題，防止立案標準不一。
(5)化整為零，疏導群體性訴訟。群體性訴訟往往不是必要的共同訴訟，當事人聯系在
一起作為一案起訴，意在造成一定的態勢，對法院審判施加壓力。在立案時可采取試點立
案，分案處理、化整為零的辦法，既降低當事人的訴訟風險和費用，也減輕了法院的審判
壓力。
2．在立案階段樹立多元化糾紛解決意識，有效化解矛盾
較一般案件而言，敏感案件在受理后，法院的審判和執行的難度會更大，一旦處理不
當反會造成工作被動。那么如果能通過有效的手段使部分敏感案件在進入審判程序前得以
化解，不失為擺脫司法困境的明智之舉。在立案階段樹立多元化解決糾紛的意識，嘗試通
過多種渠道解決社會矛盾，便可以達到這樣的效果。(1)在立案階段充分發揮法官釋明
權，幫助當事人形成訴訟風險意識，從而理性對待糾紛的解決。對于不予受理的案件應向
當事人釋明有關解決渠道，做好司法延伸服務，疏導民怨，防止因案件不予受理形成新的
涉訴上訪案件。(2)加強立案階段的調解，盡力將一些敏感案件，在尊重當事人程序選
擇權的前提下，利用立案階段的優勢，采取調解的方式，將糾紛化解于庭審之前。這樣不
僅可以縮短審理周期，提高審判效率，有效化解糾紛，減少審判和執行的壓力，還可以避
免涉訴上訪的發生，有力地促進社會穩定，達到案件審理法律效果和社會效果的有機統
一。(3)依靠黨委、人大，借助與政府資源有效解決群眾的實際困難，擺脫司法困境。
有的案件雖然可以納入審判，但可預見到判決的效果并不好，而轉由政府或其他部門解決
更利于社會穩定時，要依靠黨委、人大來解決當事人的實際問題。(4)對于某些政府部
門的行政行為存在明顯違法的案件，在立案時可先與政府部門溝通，建議其予以糾正，從
而既促進政府依法行政，避免了訴訟，消除因裁判對政府工作帶來的負面的影響。
四、妥善受理敏感案件的社會效果和法律評價
我國提出構建社會主義和諧社會的目標是建立“民主政治、公平正義、誠信友愛、
充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會”。而法律的社會職能是對社會各個階層
和各個方面上實現公平和正義，以達到各種利益的和諧共存，這與構建和諧社會的宗旨相
得益彰。所以，在構建和諧社會的進程中，建立健全社會主義的法律體系是建設和諧社會
的基礎。但徒法不足以自行，法律也有局限性，不是萬能的，所以還要充分重視發揮人民
法院的重要職能。①
案件的立案受理是司法活動的起點，是把法治、法律和法院有機聯系起來的橋梁。通
過樹立正確的法制理念，確立適度審查、有限受理的立案審查原則，科學界定了審判權的
作用與范圍，明確了人民法院主管的界限，使司法和社會其他部門在面對和解決社會矛盾
時職責明晰，有了一個合理的分工，避免了相互推諉，建立法院與社會各部門之間的和
諧。對于可以納入司法解決范疇的案件，通過完善機制，法院可以充分行使審判權，最大
限度的保護當事人的權利，從而促進了法院審判工作的“公正與效率”，對樹立司法權威
產生了積極的影響。在依法保護訴權的同時，限制訴權濫用，節省審判成本，優化了審判
資源的合理利用，保障了法院內部正常審判工作的秩序，建立了法院與當事人之間關系的
和諧。通過疏導、分流、化解矛盾，準確的把握了案件受理的社會效果和法律效果的有機
統一，有力的促進了一方的社會穩定和經濟發展，更好地體現了司法活動對構建和諧社會
的保障作用。
五、結語
在當今世界范圍內，訴權已成為受到憲法保護的公民的一項重要權利，基于權利的請
求能否進入司法程序并獲得救濟是衡量一個國家司法水平高低及其法治實現程度的重要標
尺。①當人們的權利受到侵害，通過其他途徑不能獲得救濟時，尋求司法救濟已成為社會
最普遍和最有效的維權方式，正所謂“司法救濟是社會正義的最后一道防線”。適應社會
需求和法律的發展是司法面臨的艱巨任務。其中如何合理界定審判權作用的范圍，充分發
揮司法的能動作用，妥善解決敏感案件的受理，從而達到擺脫司法困境，解決糾紛，維護
社會穩定的發展目的，是值得我們深思的問題。這也是司法活動孜孜以求的理想，司法改
革探索的方向。